5.张玉法：论民国初年的政党政治由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“论西方政党政治的特点”。
【按语】张玉法先生从政党、国会、内阁三个方面梳理了民国初年的政治实践，请关注思考下列问题
1.了解民初政党政治的运作；
2.关注文章对于民初政党政治失败的原因分析，比如，党争的影响、中国政治传统的影响等； 3.通过了解民初政治实践的成败，思考其对于当今中国的启示意义。
论民国初年的政党政治
张玉法
19世纪至20世纪初年，发展中的西方民主制度，随着帝国主义的扩张，广泛地被引介到亚洲来，对亚洲各国原有的政治体系和观念，形成一种持续的挑战力量。传统中国的政治和社会制度，就在这种状况下发生变化。变化常经历冲突和痛苦的过程，本书所述，即为此种过程的一部分。
经过清末十数年的鼓吹，当民国建立时，国人对西方的民主制度已不陌生，对民主制度中的政党制度也有认识。惟因此种制度为外来，不产于本土，国人对它的了解有深浅不同。进步党人重视议会，其常务活动的模式有如19世纪初叶的西方政党然。国民党人除争议会席次外，也注意争取议会以外各阶层的支持，其党务活动的模式有如19世纪中叶的西方政党然。另如社会党等，对议会政治无兴趣，其活动以群众为对象，有类于19世纪结束前后数十年出现于西方的“超议会政党”。另外，许多从事政党运动的人，对政党制度的社会差异性认识不清，或欲行多党，有如法国所实行者；或欲行两党，有如英、美所实行者；揆诸中国的文化与社会，实均不切实际。自汉武帝罢黜百家、独崇儒术，中国的政治思想是统一的，在一个政权下，很少允许相反的意见存在，此乃两党政治或多党政治的致命伤。一党制度也许是不太脱离中国传统的制度，但在民初讨论政党制度的建立时，由于西方国家尚无先例，似没有类似的主张。
民初活跃于国会中的政党，可大别为激进、保守二派。激进派的政党，严格说来，只有同盟会和国民党。统一共和党在并入国民党以前，是骑墙于同盟会与共和党之间的；民宪党则系由国民党分出。同盟会原为具有理想的革命政党，在民初的政坛上，以激进的纲领，从事激进的政治运动，是可以理解的。统一共和党的党员虽有不少原属革命派，但以出身立宪派和旧官僚者为多，故在态度上较同盟会为温和。初时之所以与同盟会接近，后来之所以合并于国民党，实因同盟会和国民党在政坛上的势力强大之故。同样的，与同盟会合组国民党的其他小党派，亦大多不是起于理想相同，而是因为眼见国民党将能在政坛上占优势。国民党的政纲之所以较同盟会为温和，实系受组成分子温和的影响。至于正式国会后期出现的民宪党，虽系自国民党分出，但以吸收了许多进步党党员，在态度上亦较温和。
作为激进派政党的同盟会和国民党，是使民初国会发挥功能的主要力量。如果在野党的功能是以言论和立法来监督政府，并以诉诸选民的办法促使执政者重视国利民福，同盟会和国民党确是具有这方面的资格与潜能。但以执政者无限制的伸张行政权，在野党和立法者愈伸展其监督权，结果使政治势力走向两个极端。当政治势力走向两个极端，而又不能取决于选民时，政治的危机即升高。民初国民党之策动“二次革命”、以及“二次革命”失败后执政者一意伸张一己的权力，均为政治走势走向两极端的表现，亦为政治危机升高的表现。结果是两败俱伤。
惟就激进派政党本身而论，在袁世凯权倾一时时仍能发展，虽在受到武力弹压之后亦能再接再厉，证明自二十世纪九十年代以后所兴起的革命势力和改革势力，并不因为政治环境有利而懈怠，也不因为政治环境无利而退缩。如果把国民党视为革命势力的代表，进步党视为改革势力的代表，他们有时而分（如清末革命与立宪的对立、民初袁世凯当选正式大总统前拥袁与反袁的对立），有时而合（如武昌革命爆发后立宪派人纷纷响应革命、国民党员与进步党员合组民宪党努力于制宪、国民党与进步党同为反洪宪帝制而奋斗），均为促使中国变革的重要势力。这种势力，有时不能为当政者所容，但从日后的历史看来，却是中国的一种希望。
民国初年的保守党派，分合无常，此落彼起，主要因为组党者的动机不同，态度互异，加以袁世凯从中操纵，益减低了保守党派的整合性。当时革命初成功，一般在政坛活跃的人富有锐气，如果同盟会初公开为政党时，能够像宋教仁组合国民党时的态度一样，不难网罗天下之才以为己用，但因为急于融合内部，规定在武昌革命爆发之日以前入党者始准登记，于是将一群与革命无渊源，但热衷于政治的人排斥以去，这是使保守党派愈组愈多、愈组愈大的一种原因。
除南京临时政府时期由同盟会执政外，民国初建时期并无执政党，当时无论激进党派、保守党派均属在野。但就对政府的态度而论，激进党是监督政府，并时思由政府手中取得政权；保守党派是依附于政府，或冀为政府所用以申党见于一二。就中国的政治传统而论，除特别具有政治理想或特别富有权力欲望者外，一般有志于政治的人大多是依附当权者，自南京临时政府北迁，南北统一，袁世凯成为政治权力的中心；许多在政治上与同盟会和国民党系对抗的人，自知独力无法取胜，乃恃袁世凯为靠山。袁世凯虽出身军人，但亦在政海中翻转十余年，当知打击政敌不能全凭武力。加以梁启超从中劝使袁世凯扶植友党对抗敌党，故袁对于各保守派的政党在可以利用的时机均着意扶植，这是保守党派能够此落彼起、一直足以与激进党派对抗的另一原因。
尽管如此，保守党派像激进党派一样，却不能继续存留于民初的政坛，原因是多方面的，就保守党派本身而论，有些人的政治思想与激进派相当接近，只是由于人事的或意气的冲突，与激进派保持一段时期的对立态度，如章炳麟在清末革命时期既为同盟会要员，又为光复会首领，后因光复会与同盟会发生冲突，章炳麒即别树一帜，于民初另组统一党，与同盟会对抗，一度受袁世凯的眷顾。但到袁政府派人暗杀宋教仁后，章炳麟即幡然改计，再回到革命的一边。有些保守党派的人与袁世凯原为政敌，政治理想亦不相同，只是暂时依附袁世凯与激进派对抗，如梁启超，其维新派于戊戌时期曾为袁世凯出卖，到民国建立后，梁所提出的两党政治和政党内阁等主张亦不为袁所重视，虽然在他的策划下先后组织了民主党和进步党，与激进派对抗，但当袁破坏制宪、破坏国会之后，梁即与袁分道。另如原属共和党一派的保守党，原以湖北人为核心，湖北为武昌革命策源地，湖北人在政治思想上应与激进派接受，但由于南京临时政府的权力分配使湖北人不满意，此后即拥护黎元洪倒向袁世凯一边。初有民社，继有共和党，后有进步党，但民社、共和党、进步党当中，不乏有政治理想之士，亦不乏有革命热忱之士，故民社社员并未全数加入共和党，共和党员亦未全数加入进步党，进步党员亦非全部拥护袁世凯，正式国会后期所出现的民宪党，就是由部分具有宪政理想的进步党员联合稳健派的国民党员所组。由此一分析看来，保守派政党与袁世凯的合作是有其限度的。
就袁世凯的态度而论，袁并无意扶植一个足资与激进派对抗的保守党，导中国于两党政治的轨道，他只是利用激进派的政敌打击激进派。当保守派的势力较小时，他分别扶持了统一党、共和党、民主党，并联合三党而成进步党。当进步党仍不足以与激进派对抗时，他另用分化的方法和行政命令的手段打击激进派，并不完全仰仗保守派。二次革命后，激进派势力转弱，他就不再器重保守派。时保守派以拥袁有功，欲推展宪政的理想，袁就另外扶植没有政治理想的保守派，冷落或打击具有政治理想的保守派。到梁士诒的公民党和大中党出，完全以卫护袁世凯政权的姿态出现，政党政治已无可为。而不久国会停顿，激进派的政党被禁，保守派政党不仅失去了合法的斗争场所，也失去了被利用的价值，自然就逐渐消散。
民初国民党与进步党的对抗，历史的意义大于社会的意义、人的因素大于党义的因素。严格说来，同盟会放弃了民生主义、男女平权等激进的政纲，与许多政团合组为国民党，如果不是历史的和人为的因素，共和、统一等党亦未必不可与合并。但由于共和党主要是由革命派（民社）分出对抗同盟会者，统一党主要是由是同盟会分出（章炳麟）对抗同盟会者，各结合了立宪派、官僚派，甚至军人。民主党直接由立宪派蜕变而来，承袭着清末立宪、革命两派对抗的传统，继续与同盟会对抗，并结合官僚派以厚实力。袁世凯因利乘便，拉拢共和、统一、民主三党对抗同盟会及由同盟会改组而成的国民党，乃形成民初政坛上两大对峙的势力。
民初两大对峙的政治势力肇始于清末。清末立宪派与革命派对峙，立宪派欲依附清政府，但清政府与立宪派之间的距离很大，特别是因为康梁为戊戌祸首，他们所领导的立宪运动始终受敌视。后来清政府虽欲采行立宪措施，与康梁以外的立宪派人接近，但由于清政府的宪政措施迂回而保守，不能满足立宪派人士的希望，立宪派与清政府之间实际上也是对立的。民初进步党与国民党对峙，进步党欲依附袁世凯，袁政府与进步党的距离较小，至少在表面上甚愿与进步党接近，特别在1913年11月国民党被解散以前。
清末立宪派保皇，革命派排皇，双方势同水火。武昌革命爆发革命党人遂有仇杀保皇党之举。此举虽在打击保皇势力，但显干民国法纪，临时大总统孙中山曾于1月28日电各省禁止之，禁令中有云：
近闻各省时有仇杀保皇党人之事，彼党以康梁为首，弃明趋暗，众所周知，然皆受康梁三数从之蛊惑，故附和入会者，尚不解保皇名义，犹之赤子陷阱，自有推堕之人，受人欺者自在可矜之列。今兹南纪肃清，天下旷荡，旧仇污俗，咸与维新。法令所加，只问其现在有无违纪，不得执既往之名称
1以为罪罚。至于挟私复怨，藉是为名，擅行仇杀者，本法之所不恕。
由此禁令可知，清末立宪、革命两派，到民国成立后，由于积怨甚深，颇难和衷共济。另一方面，在1911年革命风潮中失位的中央和地方大吏，如盛宣怀、李准、张彪、张鸣歧、李经方等，此时一度
2与滞留日本的梁启超有所联络，此更壮大了同盟会的反对势力，也使同盟会警觉。
同盟会除与立宪派有宿怨外，在武昌革命爆发后不久又与袁世凯及其所代表的北洋军人和官僚集团处于对抗之中。袁任清内阁总理，假拥清帝以自重，欲获民国总统之位。时同盟会总理孙中山在南京组临时政府，与清政府对抗。后虽因袁世凯迫清帝退位，孙中山让临时大总统之位给袁，使南北归于统一，由于北京政府大体仍以满清时代的军人和官僚为班底，与同盟会间始终格格不入。在这种情形下，自革命派游离而出的政治势力，以及早年与革命派对立的立宪派势力，转与袁政府结合，对抗同盟会和国民党。
在民初的政党结合中，国民党以及与国民党接近的党派为一极端，袁政府以及与袁政府接近的进步党为另一极端，双方狐疑仇视，终酿*。国民党籍参议院议长张继有论云：
今天民党有恒言，如袁党得专权柄，必至共和扫地，帝制复兴，端人正士，无一在位。而袁党亦有恒言，如民党得势，必至彼党外无噍类，暴民之祸，亘古未有。此种两极端之恐慌，皆无从以言语口舌去其迷信……民党之分子，与袁党之分子，两相比较，平心而论，文采经验，威仪举动，皆后胜于前……民党之学术，偏于进取，以为锁国之策，既不可行，必追逐他人之后，齐其步伐，始能与群强竞存，如此必当有一真正之宪政，始自由强固，而进步奋迅……袁党之学术，偏于保守，茫然于世界之大势，惟迷信其所挟持之保育政策，因彼皆自誉有老练之经验，尽以少年为躁妄，故力任父兄之3责，贸贸然愿保育其子弟。
此两极端，可以说是自南北议和以后，双方未能真正化解，积渐有以致之。
对抗的态势既然形成，国民党谋求诉于选民，希望能透过国会选举的胜利，在政治上取得优势。但袁政府及进步党都不相信选民，恃官僚和军人集团为靠山，与国民党对抗。国民党与官僚和军人集团的渊源，远较袁政府和进步党为浅，国民党虽亦拉拢官僚，且自树些许武力，但与袁政府和进步党相较，自然相形见绌，这是国民党与袁政府争，无法获得成功的最大原因。
民国初年的政党政治，以国会为运作的中心。民国初建的两年间，先后成立的中央民意机构有四个，第一个是各省都督代表联合会，1911年11月15日成立，1912年1月27日结束。第二个是南京临时参议院，1912年1月28日成立，4月5日结束。第三个是北京临时参议院，1912年4月29日成立，1914年4月8日结束。第四个是正式国会，1913年4月8日成立，11月4日停闭。除正式国会外，临时参议院及各省都督代表联合会，亦扮演国会的角色。各省都督代表联合会制定中华民国临时政府组织法大纲，据此大纲组织南京临时政府及南京临时参议院。南京临时参议院制定中华民国临时约法，据此约法组织北京临时政府及北京临时参议院。北京临时参议院制定国会组织法及参众两院议员选举法，据此组织法及选举法，选举成立正式国会。正式国会谋制定宪法，然后依据宪法成立正式政府，因袁世凯不满宪法内容，将宪法会议停闭，仅制成大总统选举法，选举正式大总统，其他的 12 《禁止仇杀保皇党人电》，《临时政府公报》，第一号，民国元年一月二十八日。
《梁启超党恶》，《天铎报》，民国元年一月二十一日。3 《公私之别》，《张溥泉先生全集》，而55-56。政府组织及职权行使，大体仍以中华民国临时约法为依据。
上述四个行使国会职权的机构，各省都督代表联合会及南京临时参议院的成员，皆由各省都督委派；北京临时参议院的成员，大体由各省临时省议会选举，亦有由各省都督委派者；正式国会的成员，众院议员由民选产生，参院议员由民选和各省议会（包括蒙藏选举会等）选举产生，就民意的代表性来说，正式国会较北京临时参议院为佳，北京临时参议院较南京临时参议院和各省都督代表联合会为佳。然就其发挥国会功能来说，各有建树。以临时参议院与正式国会比较，临时参议院的议员虽非出自民选，但临时参议院存在的时间较正式国会长一倍，立法的数量较正式国会为多。在组织上，北京临时参议院开幕之初，即选出全院委员长，以及法制、财政、庶政、请愿、惩罚各股委员；正式国会成立后，由于党争激烈，全院委员长及各股委员的选举，迁延半年多，参议院在正式国会停闭前夕始公布当选人名单，众院则未及公布名单国会已停闭。
正式国会的选举，是划时代的大事。具有选举资格的选民4000余万，仅占全国总人口的1/10，因选举资格受财产及教育程度等限制之故。有些地区的投票率很高，有些地区的投票率很低。有的资
1料显示，全国投票人数，有400万左右，约只占全人口的1%。以此数字与1909年谘议局选举相比较，2当时全国够资格的选民约只160万人，投票人更较此为少。部分因为投票人数增加，品类不齐，贿选作弊的情形较谘议局选举时为甚。正式国会议员的平均年龄为36岁，较清末谘议局议员（平均41岁）为年轻；教育背景方面，2/3以上在国内或在国外受新式教育，此与谘议局议员90%以上具传统功名者不同。在经历方面，谘议局议员多来自士绅阶层，正式国会议员则多来自官僚、议员及教育从业人员。在党籍方面，清末谘议局议员多来自立宪派，民初正式国会议员以国民党居多数，然其间演变亦多。
各省都督府代表联合会及南京临时参议院时期，代表议员以同盟会员居绝对优势，当时无党争可言，但派系之争仍多，如宁汉或沪汉之争，以及南北之争，都造成轩然大波。宁汉或沪汉之争，虽因临时政府北迁而结束，南北之争一直存在，正式国会之召集，有倡议舍北京而就南京者，即为一例。北京临时参议院及正式国会时期，各党对峙，相争激烈。北京临时参议院开设之初，同盟会、共和党及统一共和党成鼎足而三之势。及同盟会合统一共和党为国民党，临时参议院遂为国民党的势力所左右。除共和党势力较大外，统一党并无议员，新成立的民主党仅议员三四人。正式国会选举，国民党于参众两院皆居优势，共和党、民主党、统一党的势力次之。因国民党自始对袁总统持不信任态度，而国民党又于国会占优势，如是政局难望稳定。在袁世凯的运用下，共和、民主、统一三党遂有联合之势。由于在参议院中，国民党的势力较三党联合为优越，故议长、副议长的选举，皆为国民党所得。众议院自三党联合后，三党与国民党有对峙之势，在金钱的运用下，得议长、副议长的席位。及三党合并为进步党后，其势于众院驾国民党而上之，于参院仍较逊于国民党。故国民党发动二次革命前，国会中国民、进步两党对峙，旗鼓相当。二次革命发生后，部分国民党籍议员南下讨袁，部分别组政团，国民党在国会中的势力稍衰，参院议长的改选，即为进步党人王家襄所得。惟自二次革命发生，国民、进步两党皆分化，由国民党分出者，除政友会、相友会等政团外，又有大中党；由进步党分出者，除新共和党以外，又有公民党；而国民、进步两党及新共和党中对宪政抱理想者，又合组民宪党。3国会停闭前，参院全院委员长及各股委员的选举，国民党人之所以获胜，可能即系受民宪党的支持。
正式国会开会不过七个月，大部分时间消耗在党争上。开幕之初，议长、副议长选举，参院费时二周余，众院费时三周余。议长选出后，国会正式议事，各党派间对法律案件及政治案件的争执甚多。所谓法律案件，包括立法和司法两方面，立法为国会的职权，大部分法案为政府移送，少部分法案为国会自提，一般说来，政府移送者较国会自提者易于通过，因国会自提者，每有党派利益存乎其间。但政府移送之案件，若破坏国会职权或影响党派利益，国会或有关党派必加阻挠，如大借款案及中俄协约案等。法律案件的另一类属司法范围，构成政治案件，国会只能质询，无权纠正，譬如宋教仁被杀事件，政府指为司法事件，一切听法律解决，国会即无能为力。又譬如二次革命期间，政府逮捕涉 12 B.L.Putman Weale,The Flight for the Republic of China,P.37.页450注①。
此处与下文所据谘议局资料，见张朋园，《清季谘议局议员的选举及其出身之分析》，《思与言》，五卷六期。3 觉公，《民国二年第一次国会始末记》，《中华杂志》，第一卷第三号（民国三年五月十六日），页1-2。嫌参与革命之国民党籍议员，议员可做者，除质询外，仅提案通过“国会议员内乱外患罪逮捕法”，以图自保。至于对革命起兵事件，拥袁派议员提议征讨，政府事实上亦派兵征讨，国民党籍议员虽在要求袁世凯退位案，以图对抗，并无效果可言。大借款案及中俄协约案等，系介于法律案件与政治案件之间的案件，其本身虽为法律案件，但因涉及国家利益、国会体制及党派利益，造成政治案件。有关大借款案，国民、进步两党皆不反对借款本身，反对的只是政府违法签约，即未经国会同意而借款。因此，众议院通过将政府咨文退还，参院亦主退还，但因拥袁派议员的杯葛，皆无结果。及政府违法借奥款之案被发现，两党议员益愤激，纷提弹劾政府案，终引起国务总理赵秉钧、财政总长周学熙的免职，此案乃为无结果之结果。至于中俄协约承认外蒙自治一案，进步党从事实考虑，主张承认；国民党从影响考虑，反对承认。结果，众院通过，参院否决，使中俄协约在法理上不能成立。此亦政党制衡中一个收获。
主要由于党争激烈，各政党太重党派利益，缺乏有效的协调，使法案的制定，多慢如牛步；另一方面，政府常争取舆论同情，多方对国会加以丑化，而为息事宁人，又多方对国会议员加以收买利用。在这种情形下，在清末被视为神圣的国会，到民初既有国会之后，竟被视为是非的渊薮、罪恶的泉源，国人多不再以国会抱热望。梁启超早年是国会制度的梦想者，当时他所办的《庸言》杂志，屡发议论1丑化国会，吴贯因的丑化言论尤具代表性。在国会开幕月余后，吴贯因在《无能力之国会》一文中有云：
自国会召集以来，垂四十日矣，而两院之中，但闻灌夫之骂座而已、力士之决斗而已。若夫关于
2立法之事，未闻能为国家议决一法案，则所谓国会为立法机关者，征之我国全名不称实也。又在国会开幕五个月后，吴贯因在《今后政治之趋势》一文中有云：
自两院开会以来五阅月矣，语其成绩，但闻灌夫骂座，角力屡行，以破坏议场之秩序；私改记事，捏电各省，以颠倒事情之是非；而于国家之大本大计，则未闻有所建白。其能踊跃议定者，则在于索取六千元之岁费，而匠心独运于岁费之外，发明万国所无之出席费，以为朘削民膏民脂之口实。国会之为害于政治上既如此其烈矣，而且投票视金钱为从违，卖身等牛羊之论坐，狗苟蝇营，以破坏天下之廉耻也……故数月来自各省都督、民政长、自治团体，以至政党、学会、新闻杂志，对议员或严词训饬，或声罪致讨，皆冀其痛改前非，得以维持立宪之政体，无奈彼之终不悟也。国民既已绝望于国
3会，于是对于议员但视之如禽兽，听其自生自灭。
至于各省都督、民政长等对国会之攻击，因纯站在行政一方，此处不多引。本书第五章曾引述各省都督、民政长等攻击宪草之电74件，可资参阅。
正式国会在不负众望的情况下，被袁世凯停闭。停闭的原因很多，可从三方面加以分析：其一，国民党具有革命政党的性质，政纲及做法都较为急进。影响尤大的是革命政党喜以武力解决问题，自孙中山将临时大总统的位置让给袁世凯后，二次革命之说即此落彼起，使袁世凯不仅视国民党为反对党，且视国民党为革命党，使袁觉得其政权受到威胁，暗杀宋教仁、免国民党三督等事，皆由一种保位的心理所造成。及国民党发动二次革命，即予袁以摧折国民党的口实，更以停闭国会为手段，以消除国民党在国会中的反对势力。其二，宪法问题是促使国会停闭的重要症结。其他问题袁尚可假进步党或其他党派对抗国民党，独对宪法的制定，国民党与进步党的立场几乎完全一致。袁不欲受制于宪法，又无党派足以阻止宪法的制定，袁只好假剥夺国民党籍议员证书为手段，使国会不足法定人数而停闭。其三，国会停闭乃是政治反动潮流下的必然结果。自国会成立，即与行政部门发生冲突，这与中国传统的政治体制有关。中国传统政治体制，行政权独大，虽有监察权稍事约束，其效力仅及于一般官吏。对于享有最后裁决的皇权，仍无能为力。国会在政治上的地位，或谓参政、或谓监督，皆系对行政权的干涉与制衡。主政者不了解制衡的意义，乃百般对制衡的力量加以摧折。尤为国会所不谅者，不仅制定官制官规不经国会议决，即对外借款亦不经国会同意。此种反动潮流，到国会停闭后，1 除下文引证者外，另如《庸言》，一卷十五号，“时事汇报”栏，载预算案提交众议院条有“国会开会两月有余，议员日事捣乱，固不足语监督政府„„”等语。2 《庸言》，一卷十二号。3 《庸言》，一卷十七号。益为显露，随之而来的有省议会、地方自治的停止，继之有祭天、祀孔、跪拜礼的恢复，更假肃政听以恢复都察院之职，甚至有恢复谥法、停办学校、撤销司法独立之议，终有帝制运动的出现。
国会停闭后，国家的形式即残缺不全，临时约法第四条规定：“中华民国以参议院、临时大总统、国务院、法院行使其统治权”，政府没有国会，在法理上不能行使统治权，因此袁于国会停闭后，先后召集政治会议、约法会议、参政院，但皆非民选，在性质上亦仅为谘议机构而已。
民初政党政治的另一方面表现在内阁问题上。南京临时政府成立时，有总统制与内阁制之争。总统制获胜后，孙中山网罗各派人士组织政府。当时同盟会以外之政党势力不大，争执亦少。南北统一后，依照“临时约法”，行内阁制。内阁制之实行，当时有两种困难，其一，袁世凯野心大，不甘为傀儡总统；其二，党派斗争激烈，阁员不易遴选。唐内阁之失败，由于前者；而陆内阁之失败，乃由于后者。唐、陆皆为混合内阁，实行失败后，组织内阁之理想分为两派：其一为政党内阁派，赵内阁原欲走此路线，结果形似而实非。其二为超然内阁派，熊内阁原欲走此路线，终亦流于混合内阁。就当时情形论，诸党势成水火，勉强混合组阁，无法订定施政方针。而政界人物多有背景，所谓超然内阁，亦难处于超然地位，故较有价值者，为政党内阁。同盟会及由同盟会扩大而成的国民党，一直坚持政党内阁说，其宣传机关，无不以此说相鼓吹。1913年5月，岑楼氏于东京《国民杂志》第二号发表《中华民国非政党内阁不能救亡论》一文，就政党内阁的利弊反复说明。作者首就民国成立后的内阁实情，说明非政党内阁之大害，实系对民初历届内阁的综合评论，他说：
溯自武汉起义，东南光复，定南京为国者，举孙文为总统，采美国制不设总理，内阁人人皆极一时之彦。吾人深幸同盟会以天之骄子，不以政权私于一党，而博揽群贤，中华民国可建筑于纯粹平民政治之上也，乃阁员张謇、汤寿潜辈挟以非嫌，延不就职，或就职而不列席，以致阁员意见不一，终其取消，无政绩可言。倘当时同盟会不事谦让，直接组织政党内阁，决不至毫无展布，如昙花一现而已也。此非政党内阁之害一。
南北统一，孙总统引退，推荐袁项城（世凯）于参议院前，得被选为总统，于是采法国制建责任内阁，在唐绍仪为总理，一时阁员又皆极人才之选。吾人深幸中华民国可以巩固，四万万人可以享真正之幸福也，无何借款事起，熊希龄心怀不仁，承认银行团严酷之条件，舆论攻击，党熊者谅人情，反借此而攻击唐总理。党争之端开，内阁成为矢的之薮。袁总统且乘势而侵犯总理之权制。唐氏欲以一身当党界之冲，暴总统之罪，遂告病辞职。同盟会阁员以政策难行，亦相继承退，由是唐内阁倒，政绩无复可言。国势之危殆，朝异而夕不同矣！此非政党内阁之害二。
唐内阁既倒，国民党发生（按国民党成立在陆内阁成立以后），力主政党内阁，他党反对，袁总统从中破坏。国民党顾全大局之心切，退虚不问，继任提出者为陆徵祥氏。吾人亦深幸陆氏熟于时务，敏于手腕，可以保临时政府之期间无使再变化也，不幸陆氏第一次到参议院宣布政见，言语琐屑，即遭打击。后提出阁员名单，悉数被参议院否认。袁总统恐国民党复主张政党内阁，用军警干涉参议院，各议员胆小如鼠，通过第二次提出阁员。陆氏卒不胜任，未及月余，借病辞职，政绩更无可言，国势更危殆而不堪问。此非政党内阁之害三。
陆氏辞职，继其任者，即今之赵秉钧氏。阁员仍旧，因循苟且。蒙藏风云，无所筹画，财政前途，徒仰借款，致令总统借内阁为傀儡，实行阴险之手段，良将劲弩守要害之处，信臣精卒，陈利兵而谁何？吾人襄者希望之心顿若冷冰，此非政党内阁之害四。
在剖析非政党内阁的害处之后，作者进一步阐述政党内阁的好处，约有四端：
其一，政治上富有弹性：政党内阁之能成，必其党于议会占过半数，党纲政策得社会赞同，其阁员又皆英伟俊杰之士，能代表党中之意见，影响于政府之政策。故其成立行政、立法两部，能互相策励，互相融洽。内阁对于议会负责任，议会对于人民负责任，志同道合，进行活泼，不至如混合内阁，飘摇靡定。设成立之后，两相昏庸，无效可言，人民可直起质问，宣布罪状，亦不至如混合内阁，今日成立明日即辞者，致使人民问之而无可问，罪之而无可罪。
其二，专制政体难以发生：世界行政党内阁之国，英与法最为著，英为君主国，预防君主专制之发生；法为民主国，预防君主专制与民主专制之发生。故英之政体，学者多称其含有共和之意义；法之政体，学者更不以其为非共和国。中国国情与法相似，稍一不慎，立招拿破仑二世之祸。混合内阁既不能稳固，政党内阁岂可俟诸后日？杜目前之流弊，规久远之宏模，政党内阁自有行乎其所不得不行之势。总统不论属于何氏，凡有能力之政党，皆可起而组织，谓曰防君主专制可，谓曰防民主专制亦可。
其三，可以消灭党争于无形：中国之有党争，实由于混合内阁，然所争者意气，非政策，鉴已往而戒将来，则政党内阁为尚。盖一党在朝负其责任，一党在野从事监督；甲党不善，乙党可出而代理；乙党不善，甲党可起而维持；随社会之欢迎与否以为转移。党争之端既无从发生，纵有所争，乃政策之比较，非意气之用事。论者谓吾国政党林立，万难组织政党内阁，不知英国当19世纪之中叶，有自由、保守两党外，又有社会党、工党之发生，不闻英国废政党内阁而采别种制度。英国既如此，中国何独不能？
其四，足以清内患而御外侮：大凡内患之起，外侮之来，必国家政局不一，无负责之人，国无论君主、民主、立宪，莫不皆然。中国自唐内阁以至赵内阁一事未行，外而边患，内而各省，祸乱愈炽，殆由于内阁之不健全。内阁既不健全，故总统之逆迹日张。有人陈说者，推于不闻；有人规谏者，置之不理。一举一动，几有满清朝廷自有权衡之概。倘正式政府成立，不行组织政党内阁，恐民国前途1不堪设想。
“超然内阁”、“正常内阁”在当时具属理想，实际政治，唐、陆、赵、熊皆为混合内阁。同时宪法尚未制定，总统制与内阁制尚在争论中，此亦分散国人对政党内阁的注意。主张总统制者，力言内阁制度易起党争，总统制则足以调和之。1913年1月7日《时事新报》有论云： 欲行内阁制，必有二大政党，此一定之理也。藉曰有第三党，则内阁制不能行；藉曰有第四党，则内阁制更不能行。盖有第三党，则势力之畸重畸轻，至不一定，譬之天平，忽而畸左，忽而畸右，则内阁之解散，将史不绝书。如用今日之约法，而内阁无解散议会之权，则内阁之解散，将如棋弈。忽而组织，忽而解散，忽而信任，忽而弹劾……即充极其量，修改今日之约法，而内阁有解散议会之权，则议会之解散，亦将如弈棋。忽而召集，忽而解散，忽而重选，忽而重解散……故欲行内阁制非有二大党不可……今日中国固已不止二党，试问国中大有力者，能使之为二党乎？即强合之为二党，能保其不分裂乎？
针对《时事新报》反对内阁制的论调，1月9日《民强报》著论提出反击，其言云：
今数总统制之利，不过曰行政、立法两权相对待，总统、议会各有任期而已……昔满清季世，亦有所谓资政院焉，议员欲强政府对议会负责，政府视议会为政府作顾问。非牛非马之内阁，不痛不痒之议会，实不啻为今之总统制铸一模型耳……大抵世界有政党内阁之国，行内阁制者则由一党之魁杰任组织内阁，行总统制者则举一党之首领为候补总统。吾知无论何党，其属意者要有在。试问此国人之属意之大总统，果有党籍与否？藉曰有之，其党人果能占国会之大多数，而预决选举之得胜利与否？3
此不过略举一例，当时报刊对总统制与内阁制讨论者尚多，如有署名亮公者于《政党内阁决定论》中谓内阁制具有七种优点：其一云：“总统制以非国会所能纠责，故易流于颛制；而内阁制则起伏升降
4悉仰国会之鼻息，而无颛制之隐忧，此总统制之不及内阁制者一也。”
惟总统制与内阁制之争，系就立法之目的言。就当时政治情形而论，表面上是内阁制，实际上为总统制。盖袁世凯自逼唐绍仪出走津门之后，即完全以一身当政治之冲。所谓阁员，不过为其御用之机械。凡一切军政财务，皆以己意为之，对公开的讨论，皆不之顾。及其当选为正式总统以后，即逼令总理熊希龄署名，解散国民党，以为解散国会地步，使内阁与国会永远绝迹。故当时曾为众议院议
5员的王恒有云：“袁世凯时代之内阁，可谓为美国式之内阁无疑也。” 2 12 岑楼，《中华民国非政党内阁不能救亡论》，《国民杂志》，第一年第二号（东京，民国二年五月十五日）。
见《民国汇报》，一卷一号，“内阁与党争”栏转载。3 《民国汇报》，一卷一号，“内阁与党争”栏转载。4 亮公，《政党内阁决定》，《国民月刊》，第一号。5 王恒，《现代中国政治》，页132。
袁世凯不肯稍稍抑制行政权，以及欲永久把持政权，是民初政党政治的致命伤；制宪之争是另一明显的例子。综观制宪期间的政潮，大概在1913年4、5月间，国会初开时。在国民对国会的热望之下，国会意气昂扬，其表现在制宪上者，为对于行政部门的抑压，如主张解散众院须求参院同意，如不信任投票，如国务员任用须由国会同意等，不仅民权派之国民党有是类主张，即国权派之进步党人士，亦有人倾向此种论调，论者称此两个月为“国会神圣时代”。此后至于10月间，国会初则因大借款案、中俄协约案等喧闹不休，继则因国民党发动“二次革命”，部分议员因革命嫌疑被捕，国会议员人人自危，为制定议员逮捕法，以及争取岁费5000元等，又喧闹不休，对议决重要法案反无成就，部分政界人士，在袁政府不断丑诋国会的情况下，渐觉国会不可恃。及袁世凯有电征求各省对宪法的意见，反对宪草、反对国会的文电乃溃涌而出，如反对国会有不信任投票权、反对任命国务员须经众议院同意等，虽是各省军民长官、御用政客，见意希旨，国会实有大不理于人口之势，论者谓此1期为“国会厌弃时代”。
就1913年的政象观之，国会由神圣而转受厌弃，与国会在制宪过程中，图引进西方三权制度很有关系。传统中国政治行政权独大，今欲以立法权限制行政权，一般国民固难理解，行政部门尤直接受其害，故不惜破坏国会，以达到破坏制宪的目的，时人梁启超有论云：
第一次国会之夭折，虽原因复杂，更仆难数，而宪法起草委员大多数皆非识时俊杰，不能将顺政
2府之意旨，为其原因之最大者也。
政府因宪草不合己意而破坏国会，假口国民党曾发动“二次革命”而剥夺国民党议员证书，使国会因不足法定人数而停顿只是手段。梁启超分析宪草委员会之结构，初虽国民党占比较多数，但任何委员，皆发表其个人主张，无所谓党议。其后由于国民党分裂，新党发生，国民党籍之委员转居少数，经常出席开会者不过五人。故梁启超有论云：“宪 法草案之不为政府所容，事实上并非因一党之关系。”3证之前述各项史实，梁启超在当时的观察，可谓相当深入。
（本文为张玉法《民国初年的政党》第六章，见岳麓书社2004年版，第441至459页。文章题目为选编者所加。）王登乂，《八个月间国民对于宪法心理之回顾》，《宪法新闻》，第二十四期。
觉公，《民国第一次国会始末记》，《中华杂志》，一卷四号，页1。3 觉公，《民国第一次国会始末记》，《中华杂志》，一卷四号，页7。
