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对江安县推进农村居民集中居住的调查与思考
国家统计局宜宾调查队
农村居民的分散居住制约了生产方式和消费方式的转变，阻碍了公共财政的提供和公共服务安排，不利于农村地区生产力水平的提高和农民生活水平的改善。随着城市化进程的不断推进，农村经济社会转型也随之加快，农业和农村发展进入了新的阶段。逐步推进农民集中居住是城市化进程中乡村建设和改造的主要方向，合理规划布局农村居住点，配套建设农村基础设施和公共服务设施，有利于改善农村生产、生活环境和条件，有利于实现农村土地集约化经营，有利于科学地推进城镇化建设进程。国家统计局宜宾调查队、江安调查队与江安县水清镇政府就江安县推进农村居民集中居住情况联合开展实地调查，对如何更好推进农村居民集中居住问题进行了认真研究。
一、目前江安农村居民集中居住点建设的主要类型及效果
（一）主要类型。
1、以城镇建设推动的商企开发型。这种模式的优点是有利于农村人口向城镇转移，提高农民生活质量和改变传统观念习俗，共享城镇的基础设施、公共服务及现代城市文明。如江安县水清镇宜宾天泰开发公司建设的天福小区，当地政府在建镇时就按市级小城镇建设进行了总规设计，在开发商获得土地所有权后，严格按照规划布局开发建设居住小区，大部分是外出打工赚了钱又不愿回村务农的农民购买。
2、以拆迁安置为主的自建成片型。这种模式是在城镇化建设和大型项目建设的拆迁安置中产生的农民集中居住模式，有利于化解拆迁安置中的矛盾，提高拆迁安置农民的居住条件。如江安县水清场镇入口处一带的农民集中居住点，是水清镇市级小城镇建设集中征用土地的村组，占了农民的地并折迁了房屋，乡镇政府“以基换基”（以原有宅基地等面积置换新宅基地）的方式对拆迁户进行统一集中划片安置，逐步形成了农民集中居住点。
3、以异地搬迁为主的集中安置型。这种模式的优点是没有原来村庄布局的限制，可以完全按照需要进行科学布局，房屋设计、基础设施等由政府进行统一规划和配套建设。如江安县水清镇土桥村的大山上和柏阳山两个以移民为主的农民集中安置点，该村作为屏山移民的接安村，镇政府对移民户建房图纸进行审核把关，按照统一规划统一风格的要求，由开发商集中修建。
4、以中心村规划为主的逐步发展型。以建设中心村为重点引导农民集中建房，一般适合距离城市规划控制区相对较远的、农业生产还是农民重要活动的一般农村地区。这种模式的优点是有利于保留原村庄的特色和农村村庄形态，避免大拆大建，成本相对较低，农民的传统习惯改变较少，生产、生活相对方便，农民比较容易接受。如江安县水清镇金山洞村（江安南溪边界地带）农民集中居住点，作为该镇中心村试点建设村，由镇政府村在省道两侧统一规划，村两委集中征用土地，根据村民的要求，通过“以基换基”的方式，逐步安排修建。
5、以企业发展为主的村企共建型。这种模式是依托企业产生并发展壮大的。如江安县水清客运站周围的农民集中居住点，解放村集体征用土地兴建了村办企业客运站，按照“依站养站”经营模式，客运站周边的土地用来安置职工（村民）或部分商住出让，环绕客运站而建，逐步形成了农民集中居住点。
6、以项目带动发展的小区推动型。这种模式主要是因大项目建设和配套设施的完善，带动周围农民自发集中居住。江安阳春工业园区石子溪安置点属于这种类型。
（二）引导农民集中居住产生的积极效果。引导农民集中居住是对农村居民住宅布局进行空间上的重新调整，生活观念上的重新改变，变零乱分散为集中有序，变自然形态为规划形态，变土地零散使用为集约使用，其积极意义在于:
1、节约土地，有利于集约高效利用土地资源。据调查，在农村居住用地面积中，住宅约占40%，庭院约占60%，而农村的宅基地和畜禽用地面积也非常大。2009年江安县农村居民122694户，按照平均每户生活用房120平方米、生产用房（主要是家禽家畜养殖、场坝占地等）100平方米面积计算，全县农村居民房舍和畜禽占地约2700万平方米，折合标准亩4.05万亩。如果集中居住，选择每一个组的中心位置修建居民点，修建统一过道单元式两楼一底或三楼一底楼房，按照户平占地100平方米计算，占用土地1226.9万平方米，折合标准亩1.84万亩，可节约土地1472.33万平方米，折合标准亩2.21万亩。通过重新优化村镇布局，引导农民适度集中居住规划有序、集中建造的多层公寓楼或中心村，可以有效控制人均占地面积，增加建筑密度，减少农民住宅用地总量，节省大量的极为宝贵的土地资源。
2、节省投资，有利于集约配套基础设施及公共服务设施。农村地区传统的“独门独院”的居住模式，不仅降低了土地的利用率，也导致大量生活基础设施重复建设且利用率不高等问题。推行农民适当集中居住，既节约了道路、供水、供电、通讯等农村基础设施投资的成本，提高其使用的效率，也方便了科教文卫事业等公共服务设施的配套建设，同时也降低了维护成本。与此同时，居住集中化、社区化也是实现青年一代农民向城镇生活方式转变的有效途径。
3、便民利民，有利于提高农民的生活质量。一是改善了生活环境。农村居民点是广大农民生产、生活的集聚地，通过合理的村庄布点，完善了村庄的基础设施，提高了公共设施配套水平，改善了村容村貌和生产、生活环境。二是方便子女上学。据对怡乐镇凉水村的调查，该村总人口1620人，住户410户，学龄儿童210人，幅员面积大，农民居住分散，只有一个村小，五个班共105个学生，最远的住户距离村小有5公里以上，学校9点上课，每天上学的孩子要6点多起床走2个多小时到学校，冬天和雨雪天气极为不便，特别是单家独户父母外出家庭的孩子，走山路没有大人护送，危险是可想而知的。如果集中居住，每个点每天家长轮流护送孩子，孩子的安全问题就可以得到保障了。三是有益于丰富物质文化生活，提高农民整体素质。集中居住点人多, 可以组织各种不同的宣传队丰富群众的文化生活。而一部分有文化、素质较高的人的素质、品德、习惯会传递，使农民的整体素质得到不断的提高。四是有利于农民及时就医。集中居住点应设有医疗点，农民有病可以就近得到及时医治，减少了就医成本。五是便于外出务工家庭邻里间相互照顾。如果单家独户生活，老人和小孩完全靠自己的家人照顾，如果集中居住，有什么事情，便于街坊邻居及时协助解决。
4、保值增值，有利于增加农民的财产性价值。通过搬迁安置，改变了原来环境脏乱差、基础设施和公共配套服务落后的状况，改善了农民居住的环境和配套服务设施，从而大大提升了农民的房产价值。有的地方农民还可以领到国有土地产权证，房屋可以直接上市交易，大大提升和显现了房屋的财产性价值。人们形象地用“石头变成了钻戒”来形容集中居住后房产价值的巨大变化。
5、统筹规划，有利于推动城乡一体化进程。通过统筹城乡发展规划，引导农民适度集中居住，推动了城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，逐步形成了布局合理、用地集约、设施配套、功能完善的新型社区和城乡一体、资源共享、协调发展的城乡格局。通过引导农民向城镇集中居住，带动工业向园区集中、土地向规模经营集中，发挥城镇的聚集效应，推动了城镇化、工业化快速发展。江安县通过城市基础设施、公共配套服务向中心村镇延伸，人口向中心村镇集中，工业向园区集中，已超越农村社区微观层次，在更大的范围内聚集人口和资本，实现人口、土地与资金三要素的重新优化组合，呈现出城乡互动、协同发展的良好局面。
二、当前农村居民居住点建设存在的主要问题
（一）农民人均宅基地占地面积大，土地浪费现象严重。
2009年江安县农村居民122694户，按照平均每户生活用房120平方米、生产用房100平方米面积计算，全县要占地约2700万平方米，折合标准亩4.05万亩。从实施的规划点看，新宅地农民有的圈而不建，有的占而不用，宅基地闲置浪费的情况时有发生。
（二）农民建房随意化，违规用地时有出现。
临近公路的乡镇，违规建房的现象较普遍。如江安的牛角坝、麻衣坝等坝区的凌乱建筑和无计划占地、违规用地在一些地方还不同程度的存在，造成了耕地的浪费，影响了农村经济的可持续发展。这种先建后批，或者建而不批，想建则建，多占挤占用地已时有发生。
（三）“一户双宅”现象多，加剧土地供需矛盾。
有的村外出经商、打工、进城置房等外流人口逐渐增多，新宅、旧宅并存，新宅不用，旧宅占用，老村庄变成了“空心村”，土地规划置换未做到集约化，供需矛盾加剧。
（四）农民集中居住点土地调换难度较大。
据调查了解，目前江安农民集中居住点建设主要是以村组自有土地置换来实现的。其难度主要是：一方面，受用地规划和用地计划制约，致使村镇建设规划与土地规划不相衔接，不能将农村集中居住点突破基本农田这根红线，而无法实施中心村的建设规划；另一方面，受土地流转的制约，因涉及农民土地承包而难以调整。
（五）农村集中居住点公共基础设施配套不到位。
据调查了解，江安县部分乡镇筹措农村居民集中居住点的建设资金较为困难，缺少对集中区住宅建设水、电、路、绿化等公共设施的配套建设，以致居住环境的“脏、乱、差”现象较为典型，少数集中居住点排水系统不完善，生活垃圾等环境美化还未统一实施。
三、科学推进农村居民集中居住点建设的几点思考
（一）加强引导，调动农民集中居住的积极性。
首先，要加大对集中居住建设的宣传，调动广大农民的积极性。站在农民切身立场，造福后代，营造和谐发展的局面。其次，要制定一系列切实可行的可操作方案。符合农村百姓实际需要，方便、实惠农民，多听取基层建议。部门指导，各乡镇制定出的方案要切实可行（如：集中居住建房用地如何获取、集中居住资金的如何筹集、规划如何制定等各个方面），让群众对集中居住建设放心。最后，要对失地农户建立合理的补偿方式。目前，对失地农民农转非并进行养老保险安置就是一种很好的解决后顾之忧的办法。
（二）科学规划，突出农民集中居住区的特色。
必须针对镇、村的区域特点，做好农民集中居住区规划的修订完善工作，提高规划的前瞻性、可操作性。一是在布点上要反映区域特色。针对江安县乡镇用地较为紧张的现状，应进一步加强农民集中居住的集聚性和集约性，重点打造大规模的集中居住点，以适应城镇化发展的需求。二是在配套上要贯穿人性化理念。应当先从水、电、路等最基本的设施抓起，再分期提高配套水平，起到“筑巢引凤”的效果。此外，在 “农民新居”户型设计应尽可能满足不同群体的建房需求。在保持集中居住区整体风貌的前提下，不强求农户建设一步到位，允许先建平房，以后待条件成熟再建二、三层，逐步完善。三是在功能上要体现人文、生态内涵。集中居住点建设要充分考虑农民生产、生活需求。针对农民“自给自足”的生活特性，提前规划好菜地、猪圈、鸡舍等场地和设施，并积极完善其相关功能，提前考虑除味、饲养、防疫等手段；针对农民“耕田种地”的生产特点，帮助农民事先考虑好粮食、农具、大型农机等存放的场所，让农民的东西能够摆放得井井有条；针对农民改善生态条件和人居环境的要求，要因地设计，突出乡土风貌，考虑农户房屋的间距、小区道路的宽敞、公用设施的健全；针对农民精神文化生活需要，有条件的居住区可增加文化、体育、休闲娱乐等公共服务配套设施，进一步丰富农民群众的业余文化生活。
（三）循序渐进，推进实施做到“四个切忌”。
在推进农村居民集中居住点建设中要注意几个问题：一是忌做形象工程。有的地方推行农民集中居住就是划定一定的区域由政府和农民分别投入一部分资金为农民修建别墅小院，一户一院，有院坝、绿化区、修建统一的基础设施，如果集中居住户都要求住同样的标准，这样不但不能节约土地，反而造成了土地的大量浪费，也增加了政府的投入。二是忌形式主义“一刀切”。农民是否适合集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取决于农民的收入就业形式，取决于当地地理体征和经济社会发展状况。在引导农民集中居住过程中要因地制宜，循序推进，不能搞一刀切，要在新村建设规划土地方面的手续都完备、村民们具有较强的意愿和一定经济实力的情况下，再积极引导和推进，做到成熟一个发展一个。推进集中居住应该主要在平坝区，而山区幅员面积宽，集中居住难度大，应该尊重农民意愿适度推进。三是忌一蹴而就。推进农民集中居住应坚持“大稳定、小调整”的原则。规划原则上应以居住区道路为骨架，以方便群众、保护环境、节约用地为条件设置集居点。充分考虑因地制宜，完善相关技术标准，注重实用性和居民风俗习惯，综合考虑近、远期利益的同时兼顾社会公平，尽量发挥各种设施、场所在农村中的功能运用。四是忌占肥田沃土。现在许多地方规划农民集中居住地都在条件较好的平坝区，一般都是土地肥沃，自然条件好，用作居住地非常可惜。
（四）配套政策，统筹集中各项政策资源。
要想真正的做到节约土地，缩小城乡差距，在对农民集中居住的问题上，一是必须出台统一的政策。包括配套的规划、配套的管理、配套的措施、配套的奖励等。对符合或基本达到建新村条件的地方，政府配套资金可先行投入。而且政府配套资金主要用于道路、排污、供水供电、燃料、通信等公共配套设施方面，以减少村民自建房成本和提高村民自建房的积极性。二是各种惠农政策统筹安排，打捆使用。特别是各村的基础设施建设，如旱山村解决农民的集中用水问题；沼气池解决农民粪便排放处理问题；连户路解决农民行路难的问题等。
（五）加大投入，保障农民集中居住点建设顺利推进。
农民集中居住点建设特别是基础设施建设，需要地方政府资金的投入，但各级地方政府财力有限形成制约因素。在目前情况下，应该适当引入民间资本和私营主体，利用市场机制，筹集资金。如将待开发的土地采用竞标拍卖的方式，拍卖给房地产公司，由该公司在集中居住地建设住宅，地方政府用拍卖获取的资金回购部分集中居住住宅，再以成本价出售给集中居住的农民，实现多方赢利。
总之，在推进农民集中居住的过程中，既要有利于国家建设美好新村的要求，又要尊重农民的愿望，因地制宜，真正达到节约土地、规范用地，改变农村面貌、改善农民生活和居住条件的目的。
