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机关事业单位借调行为监管工作的思考 作者：宋刚
来源：《机构与行政》2012年第12期
人员借调，是各级机关事业单位普遍存在的一种现象，特别是近年来，随着各级对机构编制管理的从严从紧的要求，人员借调的人次和范围呈现出扩大的趋势，借调人员已成为机关事业单位中一个不可忽视的特殊群体。对这一特殊群体，如何进行监管，该由哪个部门监管，各地都在不断地探索。
一、现状及原因分析
所谓借调，就是指机关事业单位因工作力量不足，部分工作难以正常开展，或因阶段性、突发性事件致使工作量增加，现有人手不够，从其它机关事业单位以借用名义调人从事这些工作，但被借调人员的人事编制及工资关系仍维持在原单位不变的一种工作形式。
笔者查阅有关资料，发现各级对机关事业单位人员借调监管职责不明确，监管权属也不明确。国家从未出台过借调方面的法律法规，存在制度上的空白。1990年，针对企业富余职工，原劳动部印发的《关于加强职工余缺调剂工作的通知》中，首次提到借调这一概念。缺乏制度的约束，导致了人员借调的随意性较大。当前，各地针对这一问题虽制定了林林总总的规定，但也无法从根本上杜绝随意借调人员现象的发生。
借调的存在主要有以下几点原因：确属工作需要；随着机构编制及人事管理政策从严从紧落实，想办调动的人员正常不能调动，于是以“借调”形式，打人事编制政策的“擦边球”，长期实行借调；个别部门、单位机构编制意识不强，随意借调人员；个别人假“借调”之名，行“吃空饷”之实。
二、借调的危害性
（一）严重违反机构编制管理规定。近年来，各级对机构编制管理工作的要求越来越严格，特别是从国家层面频频出台政策，如印发的《机构编制违纪行为适用若干问题的解释》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》等，一直强调机构编制纪律的严肃性。“编制就是法律”，禁止各种形式的超编、混编成为机构编制管理工作中一项铁的政策。随意借调人员，实质上是一种变相超编、混编行为，是对机构编制管理工作的挑战。
（二）不利于机关干部队伍建设。个别部门、单位利用职权，向下级或其他部门单位随意借调人员，由于借调的人员大多是工作能力出色的年轻人，在原单位担以重任，被借调之后，原单位必然会面临工作效率降低、工作不协调等问题，并且长期借调会占用原单位的编制，致使原单位无法新增人员。另一方面，有的借调部门将自己所应承担的任务大量分配给借调人
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员，本机关工作人员却长期“闲在机关”或从事些与工作无关的事，造成机关官僚作风盛行、工作效率低下。
（三）不利于借调人员的成长进步。借调已经被看成是普通人员成长进步的阶梯。对于借调人员而言，只要抓住机遇，正式调入好象是顺理成章之事。但往往因为人员编制、调动程序等问题，好多借调人员成为长期“漂浮在机关”的人群。这部分人员在借调期间的工资福利、人事关系都得不到保障，也得不到原单位领导同事对自身工作的认可，影响了个人正常的成长进步。
（四）给妄图“吃空饷”之人以可乘之机。个别人员借“借调”之名，游离于单位监管之外，成为借调单位和被借调单位都不管的闲职人员。这部分人的存在，会严重挫伤单位工作人员的积极性，败坏党风和政风。
三、解决办法
从根本上遏制借调行为之乱象，维护机关事业单位正常的工作秩序，要从体制机制上及早实现顶层设计，由中央或省级尽快出台政策，明确借调人员管理职责及权限归属。一些地区的做法是由编制部门负责借调监管工作。主要考虑到编制部门负责对各级机关事业单位的职能、机构、编制管理工作，负责人员的结构管理工作，对单位的主要职责，职能运行，对人员空编、超编、混编，哪些岗位缺人，缺多少人，缺什么样的人掌握得最清楚，因此对借调行为监管起来更得心应手。
要制定具体可行的管理政策。明确被借调人员条件，部门、各单位原则上不得借调人员，如部门编制空余，且确因阶段性、突发性工作需要，可临时借调人员帮助。明确借调时限，借调期满后如借调单位确因工作需要申请人员调入，由借调单位向编制部门写出书面申请，按照人员调动有关规定办理，对单位自行借调人员，申请调动的一律不予受理。明确借调程序，单位因需借调人员，要填写《机关事业单位人员借调申请表》，由编委办公室按规定办理借调手续后，按照干部管理权限，分别报组织、人社部门备案。明确被借调人员考核管理工作，被借调人员工作期间的考勤由借调单位管理，在年度结束时，借调单位应当对被借调人员借调期间的情况做出工作鉴定，作为被借调人员原工作单位对该同志年度考核的依据，参与单位个人年终考核。借调时间超过6个月的，在借调单位参加个人年度考核。原工作单位按在岗职工对被借调人员做好编制管理、工资和职称正常晋升等事项。
（作者单位：东营市河口区编办 E：CWK）
