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浅议农村村官职务犯罪
【摘 要】：被称为“村官”的村干部在农村拥有广泛的权力，管理村级公共事务，并在一定范围内代替乡镇政府行使国家的基层管理权。近年来，农村干部涉嫌职务犯罪频发，不仅阻碍和制约了农村经济的发展，更严重影响了党群关系，给农村稳定造成了不良的影响。本文从农村村官职务犯罪特点及其犯罪的土壤，将怎样加强防范策略，来提高农村干部守法意识，使其自觉远离职务犯罪。
【关键词】：村官
社会危害性
权利
心理失衡
职务犯罪
灰色收入
进入新世纪以来,建设社会主义和谐社会成为我国发展的重要主题。作为中国人口的主要集中地,农村社会发展程度直接影响到我国社会文明的发展程度。被称为“村官”的村干部。指的就是“村民委员会”和“村党支部委员会”的组成人员。[1]在农村拥有广泛的权力，管理村级公共事务，并在一定范围内代替乡镇政府行使国家的基层管理权。近年来，农村干部涉嫌职务犯罪案件频发，不仅阻碍和制约了农村经济的发展，而且引发了群众集体上访，严重影响了党群关系，给农村稳定造成了不良的影响。随着农村经济的发展，村官手中掌握的权力和资金也越来越多，但是并没有形成一种好的运行机制来规范这些村集体财产，因此给了这些村干部产生犯罪的土壤，这与我国建设社会主义新农村的要求是相违背的，这些犯罪行为严重影响了当地农村的建设和发展，给农村的稳定造成不良的影响。从社会危害性上看,基层工作人员特别是基层干部的腐败其实是最具破坏性的腐败。基层执政力量再好，惠农政策也难以执行到位。因此，基层村官职务犯罪①问题的解决与否成为了社会主义新农村建设能否取得成功的关键。作为最基层的最广大执政力量，村官最贴近人民群众，其行为是廉是贪，人民群众看得最清楚,认识得最透彻。因为基层干部的任何行为都直接关系到百姓的切身利益,所以群众对腐败的敏感度最高，社会危害性也就越大。基层公职人员的职务犯罪对基层民主自治的政治制度造成了破坏，从而影响到农民的切身利益。从目前职务犯罪的社会影响上看，基层干部的贪污腐败行为最易破坏党群关系，直接关系到党和政府在人民群众中的形象，也严重威胁着社会主义新农村建设的成效。以农村的经济发展水平来看,其社会危害性已经不容忽视,作为党领导下的工 1 作人员，基层村官职务犯罪严重打击了农民的生产积极性，这些不良行为足以破坏农村基层政权的稳固，甚至造成聚众上访等群体性事件。[2]因此,探求基层村官职务犯罪的各种原因,能获得防范农村村官职务犯罪的有效途径。
一、农村“村官”职务犯罪的原因
（一）村官自身素质的限制。农村基层干部的思想素质、文化素质不高，加上法制观念淡薄，在理解和执行国家的法律、政策上只停留在一知半解的层面上，加之日常又不注意自身的学习和素质的提高，开展工作凭借积累的经验，稍不注意，就出现违法违规的现象。特别在配合上级政府部门在新农村建设等重点工程项目建设过程中，一方面做了一些力所能及的正面工作，另一方面心存侥幸，想方设法，弄虚作假，套取国家项目资金中饱私囊，认为乘机“捞一把”心存侥幸，从而走上犯罪道路。另外，村级基层组织财务人员素质较低，大多数都是尚未经过财务专业知识和专业技能的培训而直接上岗的。他们对财务法规，缺乏足够的了解，也就无从谈起坚持原则，秉公理财。村干部的法律知识贫乏，民主意识淡薄，“唯我独尊”思想严重。“我就是天”的霸道心理及待遇低、出力大的吃亏心理是引发犯罪的一个原因。有的村干部由于缺乏法律知识和依法办事的意识，将自己凌驾于群众之上，搞“一言堂”，认为“我就是这村的天，我想怎么样就怎么样”。[3]他们把村里收入当作自己的钱柜子，乱支公款。
（二）村务不够公开是 “村官”犯罪的根本原因。有些村级管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不够。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当将村务公开，村委会应当定期将村务公开，其中包括村的财务收支情况、宅基地审批事项等。但实际上，有的“村官”为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务；有的“村官”思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。有些村虽然定期将财务收支情况公开，但是公开的内容不具体，比较空洞，群众无法了解资金的用途、去向。甚者，村务财务假公开。有的村委会对本村的政务、财务等项活动，也能够按照规定张榜公布，但是，每个村务公开的底栏都有“其他”概括开支，因没有列明支出的用途，给村官以权谋私带来可乘之机。收入不记帐、少记帐或虚报冒领。借工程和其他支出之机，谎报支出数额，从中捞取好处。截留返还款，收到上级返还的计划生育罚款、救灾物资、提留、集资等款项以及因国家和地方工程而造成的占用村中土地、房屋、树木、机井等 2 赔偿金，不声张、不记帐，一旦时机成熟，则装入自己腰包。还有财务制度不健全，没有建立起并实施整套的财务收支审批和经办制度。再是村干部之间的分工不明确。如有的村财务开支出现支书签批，村主任也签批的情况，造成管理混乱失控。还有的村会计出纳不分设，让一人兼任，钱帐不分，缺乏相互的制约，使财务管理出现漏洞；财务管理不规范。有的会计、出纳不坚持原则，接受白条入帐；还有监督机制落实不到位。村一级虽然实行了“村帐镇管”，但镇政府的监督也常是面上的工作，缺少监督实效。特别是对专项资金的收取、管理，票据的管理缺乏定期或不定期的检查和审计，易出现检查和审计的真空地带。财务管理混乱，给村干部犯罪造成可乘之机。这表现在：农村干部变动频繁，帐目交接不清。谁当干部谁管钱，根本就不遵守财会制度和财经纪律，更谈不上帐目交接。财务管理还缺乏明确的分工，形成村干部人人管钱管物的局面。收提留，敛集资人人下手，谁收钱谁保管，随收随花，开支无度。白条下帐严重。这是农村财务管理中最普遍最严重的现象，村里不设帐本和记账凭证，至多记个白条，白条上除了吃喝就是烟酒，条子单据“漫天飞”。[4]
（三）村官权利与权力的失衡。村干部是国家权力的最底层，村干部的根还在农村，他们只拿很少的工资，就我县而言，大多数村干部的月工资在600元左右，这与他们艰辛工作所付出的工作量，是严重不相匹配的，而且他们的医疗、养老等后顾之忧也尚未得到根本解决，极易使他们产生“天天忙着为村里办事，耽误了自己挣钱”的失衡心理。但恰恰在农村，村干部权力过分集中，不少地方村里的大权还集中在村党支部书记和村委会主任等个别人手中，大小事情一人说了算，因此，一方面管理着集体资产，承担着大量的基层事务，另一方面拿着微薄的工资，在控制不住贪欲时，就把手伸向集体财产，走向犯罪。当然，主要是监督机制不力造成，致使“村官”权力失控。近几年来农村经济发展迅速，经济发展上去了，“村官”权力也越来越大，特别是“财权”。但我们在财务监督管理上仍停留在原有的水平，帐目设置不规范，财务审批不严格，村干部权力过于集中，所有支出全凭一人说了算，自批自支现象在村级财务管理较为常见，为诱发经济犯罪提供了方便。有些村，只要在村务财务监督上严格一点，规范一点，制度生活健全一点，真正把民主监督落到实处，发挥其应有作用，限制“村官”的权力。那么，其犯罪也不会这样猖獗。
（四）上级对下拨专项资金的监管乏力。近年来，为进一步促进社会主义新农村建设，国家采取了一系列支农惠农政策，减轻农民负担，改善农村条件和农民生活。在落实这些政策过程中，上级有关职能部门对一些如移民补助款等支农惠农的下拨专项资金的核发、管理与监督存在把关不严，监管不到位的现象，给村官犯罪提供了可乘之机。
（五）、农村“村官”职务犯罪的特点
1、从人员主体表现看，呈现“两多一低”。一是村支部书记和村委主任犯罪的多，在立案查处的村干部涉嫌职务犯罪案件中，担任村支书或主任占半数以上；二是文化程度低，初中、小学文化占大多数。犯罪主体多为村支书、村委主任和村会计。在法院立查的村官职务犯罪案件中，大部分是村支书、村委主任和村会计，且这些人文化程度普遍不高，基本是党员，但这些人在村里具有一定的威信，一般都能得到群众的信任。[5]实际上这方面也是其利用职务之便实施犯罪的思想基础，往往对群众具有很强的蒙蔽性。
2、从犯罪性质看，贪污贿赂案件比例高，且数额越来越大，社会影响越来越坏。由于行贿受贿交织，往往诱发其他村干部犯罪的源头，挪用公款的现象也有所增加，金额巨大。从犯罪类型看，主要表现为贪污集体上级拨付兑现的资金，包括移民补助款、退耕还林补助款、道路交通建设、农村基础设施建设专项资金等。而且，由此引发群体性的窝串案增多，整个贪污过程往往涉及县、镇、村三级干部，他们手中的权力交叉在一起，编织成一张“铁三角”网。
3、从作案形式看，由单一型向合伙型发展。串案窝案②突出，办一案，带一串，挖一窝的群腐现象屡见不鲜。有的是村支部书记和村委会主任合伙贪污，有的是支部书记和会计合伙私分，也有的是村委班子成员集体贪污公款。作案手段，从明目张胆转向隐蔽小心，由单一转向多样，由简单拙劣转向复杂高明。从作案手法看，犯罪活动具有隐蔽性和多样性。有些村官犯罪并不是一朝一夕的，而是有一个从侥幸到大胆再到嚣张疯狂的过程。他们作案次数多、单笔数额小、时间跨度大，这样让外人很难知晓他们的犯罪行为。在作案手段上也具多样性，如法院查处的村侵吞移民补助款系列窝串案中，手段就包括了假借各种名义套取补助款，如以上级要活动费、招待费为名等等。[6]
4、从犯罪侵害的对象看，涉及的范围十分广泛。主要表现在工程建设、土地管理、财务管理等方面。有乱收费再贪污的，有贪污土地承包金的，有贪污占地赔偿款的，也有私自买卖宅基地的等等，几乎遍布村民委员会职权所涉及的各个方面。从侦破过程看，几乎所有的发案地都不同程度地存在财务混乱的情况。如有的村主要干部直接经手现金收支，经济手续不及时结交村财务人员，形成“摊摊帐”。财务管理混乱，为犯罪提供了方便，开了“绿灯”。有的甚至为了顺利实施职务犯罪，采取“浑水摸鱼”的方法，故意把帐做乱或不做帐，从中窃取、侵吞公款。
（六）从犯罪后果来看，引发村民集体上访多。由于村官直接与农民群众打交道，其违法犯罪行为不仅严重影响了党和政府在广大人民群众中的声誉，损害了党和政府的形象，而且直接侵害了人民群众的利益，由此导致了基层干群关系紧张，干群矛盾十分突出，最容易激起民愤，严重危及社会稳定。
二、农村“村官”职务犯罪的预防策略
“村官”犯罪首先直接侵害了农民的利益，严重影响和制约了农村经济及各项事业的发展；其次破坏了国家法令和政策在农村的实施，使群众对党和政府的可信度下降；再次容易造成干群关系紧张，矛盾激发，影响农村社会稳定。切实解决村干部的职务犯罪问题，是当务之急。开展农村民主法治建设，抓好“四个民主”，规范制度，以制治人，是预防“村官”职务犯罪的有效途径。
（一）加强农村法制宣传教育。首先要强化组织学习，加强对农村干部的思想政治、法制、廉政和党性宗旨教育，加强对村干部的自我约束能力建设。党委政府要将村官的学习教育，作为党委的基础工作来抓，并要结合实际形成制度，常抓不懈，使他们能够树立正确的人生观和价值观，自觉抵御各种利益的诱惑，经受住考验，使其成为党群关系的纽带和带领群众致富奔小康的领头人。其次是建立良好的培训机制，可借助党校教育这块阵地，经常性开展以预防“村官”职务犯罪为主题的法制教育，增强村干部法制观念。再次纪检监察、检察、司法局等职能部门，要建立预防职务犯罪配合、协作机制，深入镇村开展有针对性的法制宣讲，结合典型案例以案说法，开展法律知识的培训和宣传活动，提高农村干部守法意识，增强其自身依法办事意识，使其自觉远离职务犯罪。要真正遏制“村官”职务犯罪，要对村干部进行定期培训，要经常对他们进行党的路线、方针、5 政策的宣传教育特别是法律知识的普及，教育村干部树立正确的权力观、利益观、群众观，增强他们的民主法治意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民。
深化村务管理体制改革，对村务实行决策、执行、监督三分开的管理制度。在农村应该进行村务管理的改革，进行民主决策，民主管理，保障农村级重大事项决策的科学化、民主化、公开化，使民主决策程序走上规范化，将决策程序归纳为“支部提、两委议、党内通、代表定”十二字，即按议事内容，由村党支部提出意见和建议，在两委会上充分讨论、商议、统一意见后，在广泛征求党内外群众意见基础上，提交党员大会讨论表决通过，最后召开全体村民代表大会，作出决定或决议后，才可以组织实施。同时建立《重大事项管理规定》、《工程建设项目管理规定》，对重大工程必须进行公开招投标，严禁暗箱操作，同时成立工程监督小组，对工程质量实施监督。同时进一步完善好《村民自治章程》、《村支部、村委会议事规则》、《重大事项报告制度》等民主管理制度，按章办事，依法管理村级各项事业。[7]并对村支部、村委会进行合理分工，形成规则，共同配合，互相制约，抓好落实，提高村务管理的效果。
（二）严格村级财务管理。一是加强对村级财务人员管理，提高其政治素质和业务素质，确保财务活动规范化、制度化、合理化。二是明确职责，严格实行“一支笔”审批制度，并确定审批额度。大额支出一律必经班子全体会议或村民理财小组决定，规范收支入账凭据，杜绝白条入账现象。在支出中，村委会或者村民理财小组要集体审查，逐项审计，不合理的决算项目，一律不予支付。三是切实把村务公开落到实处，严防走过场，保障农民群众知情权、参与权、表达权、监督权。四是完善村级财务管理制度。要进一步健全完善“村帐镇管”制度，镇一级党委政府要指导帮助村级建立规范的财务帐目，并加强对村帐的监管。加强民主监督，对“村官”的权力进行监督制约。一要坚持“三公开，一监督”，制订完善，《党务、村务、财务公开制度》、《村帐镇代理制度》、《财务管理监督制度》。各村要做到“五统一”，统一制订村财务管理制度，统一印制付款票据，统一由村文书或出纳到会计服务所签字领取，统一到镇会计服务所报帐核算，统一实行一年四次财务公开，并做到时间统一、程序统一、科目统一、手续统一、公开栏统一。同时加强审计监督工作，发挥纪检监督，联村干部检查督促的作用，6 变被动为主动，变突出为常规。建立《财务审计制度》、《干部离任审计制度》、《党员干部民主生活会制度》等一系列制度，实行规范化工作。[8]特别是要注重村民监督小组的作用，真正发挥他们的强有力的监督机制，实现村民自我管理，达到自治的目的，促进更好的进行权力监督。建立民主评议村干部制度，每年一至二次对村主要干部进行评议，并将结果公开，对存在的问题及时向村干部指出，并把评议结果与村干部的年终考核挂钩，使民主评议不流于形式。再是抓好有关领导干部廉洁自律各项规定和制度的落实，及时收集村干部的信息。落实党风廉政建设在农村的责任制，明确村党支部书记为第一责任人，乡镇党委书记则是乡镇范围内廉政建设的第一责任人。一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。
（三）严把村干部选拔任用关。村干部是村组织的“核心”，责任大，担子重，也是各项工作的实施者，更是党员群众的“主心骨”。在选拔任用农村干部时，必须选拔、配备好农村干部的候选人。要严格按照组织程序，把政治素养强、清正廉洁、公道能干、党和群众真正拥护的选到领导班子中来，真正体现民意。在换届选举中，要加强《选举法》的宣传力度，使广大人民群众明白自己的权利，维护好切身利益，选好当家人。检察机关还可以适时介入到农村干部选举中去，进行法律监督，打击非法选举，使村干部真正成为人民群众根本利益的代表，更好地为新农村经济发展服务。建议实行任职回避制度，并推行村干部任前签约、离任审计等管理制度，增强村干部责任意识。对与村主要负责人有近亲属以及其他不利于工作开展的“关系户”实行任职回避，对那些群众反映强烈，问题突出的村干部，该调整的及时调整，该撤换的坚决撤换，确保村干部队伍的纯洁性。民主选举，完善“村官”的选拔任用制度。农村是我国社会主义事业的坚实基础，也是社会主义事业得以开展的最广阔的天空，选好干部，用好干部，乃是重中之重。我们应在建立起能上能下、充满活力的用人机制。一是把好选举关。自推行“村官”“自选”制度以来，很多地方发生了贿选、逼选等严重破坏选举的事件。那些试图通过不正当手段获选的人，他们心里面能想到为村民服务吗？他们所想的只能是在当选后充分实践其自我投入产出的经济学。因此，一定要把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。二是可以在政策上培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，以提高农村干部的整体素质。再是“村官” 7 的报酬要规范。拿得太多，群众有意见，太低则影响干部的积极性。可以根据各村的经济发展状况，经群众讨论，村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，并与工作任务、工作实绩挂钩。村与村之间不必整齐划一，可以有差别。对经济条件比较差的村，乡镇政府一定要帮助落实村干部的报酬，以提高其工作积极性。建议将村级干部的工资纳入年度财政预算，建立统一的职务津贴机制，适当提高提高村级干部的工资水平。要结合中央的惠农政策，逐步解决他们的医疗养老后顾之忧，减少部分村干部因生活困难造成心理失衡而犯罪，使他们不必通过违法犯罪来谋求“灰色收入”，充分调动他们的工作积极性和创造性，激励他们带头艰苦创业，通过创业来获得更高的正当收入，从而起到预防职务犯罪的作用。值得注意的是，在“村官”的选任上还要克服“家族村官”的现象。村支部书记、村主任、会计由一人兼任容易产生腐败，由同一个家族中的人担任也会导致集体腐败。“家族村官”容易抱成团，从而形成“村官家族”，就会让老百姓敢怒不敢言。[9]
（四）加强对上级拨款的监管力度。要进一步加强对政府拨付专款的监督力度。事前应将拨付专款的情况、专款的用途等向群众公告；事中要深入农村征求群众意见或设置举报箱，接受群众监督；事后要组织回访和进行专门审计，确保专款专用。同时上级机关要定期不定期地组织纪检监察、检察、农业、林业、国土、水利等部门人员组成联合工作组，深入农村听取群众意见。审计、财政部门也要强化对政府扶贫资金、项目的监管，并把审查把关环节前移，做到无问题早做防范，有问题早做处理。
（五）打防结合，增强预防实效。对农村基层干部职务犯罪案件要认真办理，尤其对农民反映强烈，造成重大影响的案件，要重点办、优先办，以查办的实际效果震慑犯罪分子，切实保护农民的利益，促进农村经济发展和社会稳定。在打击的同时，要不断研究新农村建设中职务犯罪的新动向、新特点，积极探索预防村干部职务犯罪的有效途径。同时要延伸职能机关的职能，承担线索受理、职务犯罪预防等工作职责，为村民提供法律咨询等服务，增强打防结合力度，实现有效预防。
农村“村官”职务犯罪，不仅影响和制约了农村经济的发展，更严重影响了农村的稳定，坚决打击和预防农村“村官”职务犯罪，是切实保护农民的合法权 8 益的重要主题，也是促进社会主义社会和谐发展的重要主题。更是使社会主义新农村的经济得以健康发展的重要课题。坚决打击和预防农村“村官”职务犯罪，还我们一个和谐、宁静、美好的新农村，是我们大家共同期盼的。
注释：
①职务犯罪：张亮著：《职务犯罪侦查实务教程》 出版社：上海交通大学出版社 2010-08-01 第1页。职务犯罪是指国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体工作人员利用已有职权，贪污、贿赂、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，侵犯公民人身权利、民主权利，破坏国家对公务活动的规章规范，依照刑法应当处以行政处罚的犯罪。
② 串案窝案：庞新华著：《侦讯谋略》警官教育出版社1998年版。串案窝案是侦查人员根据一案线索而牵出的有相互联系的多人涉嫌犯罪案件的形式上的统称，是侦查人员对这类案件的侦查用语。参考文献
[1]曾臻著： “对当前“村官”职务犯罪若干问题的思考” 2010-04-22 [2]孙亚著：《村基层组织人员职务犯罪若干问题研究》，载http://www.daodoc.com 2007-11 [3]郝天锋著：《农村基层组织人员职务犯罪法律实践探讨》，载http://www.daodoc.com
