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关于印发《南京市行政处罚自由裁量权指导意见》、《南京市行政处罚案卷规则》的通知 宁
府法（2005）21号
2007-10-31 09:36:12
关于印发《南京市行政处罚自由裁量权 指导意见》、《南京市行政处罚案卷
规则》的通知
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
为了规范行政机关执法行为，促进依法行政，根据《南京市人民政府全面推进依法行政三年行动计划》的要求，我办制定了《南京市行政处罚自由裁量权指导意见》、《南京市行政处罚案卷规则》，现印发给你们，请结合实际予以执行。
二00五年六月二十日
南京市行政机关行使行政处罚自由裁量权的指导意见
第一条 为贯彻落实《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》和《法治江苏建设纲要》的要求，进一步规范行政处罚自由裁量权的行使，促进行政机关依法行政，根据《行政处罚法》等有关法律规定，结合我市实际，制订本指导意见。
第二条 本指导意见所指的行政处罚自由裁量权是指行政处罚实施主体在法律、法规、规章所规定的行政处罚行为、种类和幅度内，对违法行为作出行政处罚时自由裁量的权限。
第三条 本市市级行政机关，法律、法规授权和依法受委托的组织行使行政处罚自由裁量权适用本指导意见。
法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件对行政处罚自由裁量权行使已有明确规定的，从其规定；本指导意见实施后，法律、法规、规章对其作出新的规定的，按新规定执行。第四条 行使行政处罚自由裁量权应当遵循公正、公平、公开原则，过罚相当原则和处罚与教育相结合原则，依法维护公民、法人和其他组织的合法权益，确保行政处罚自由裁量权行使的合法性、合理性。
第五条 行政机关实施行政处罚必须根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度和主观过错等因素，结合本单位行政执法具体情况，自行划定管理领域内的轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为的种类或标准。
第六条
同一机关对违法事实、性质、情节等因素基本相同的同类违法当事人在实施行政处罚时，适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相当。第七条 当事人有下列情形之一的，依法从重处罚：
（一）危及公共安全、人身健康和生命财产安全并造成严重后果的违法行为；
（二）严重扰乱社会管理秩序、市场经济秩序，造成严重危害后果或者社会不良影响的违法行为；
（三）有社会影响的重大活动中的违法行为；
（四）同一当事人曾因相同或类似违法行为受过行政处罚的或者违反两个以上行政法律规范的违法行为；
（五）违法数额较大的违法行为；
（六）其他应当依法从重处罚的行为。
第八条 当事人有下列情形之一的，依法从轻或者减轻行政处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果；
（二）受他人胁迫有违法行为的；
（三）配合办案机关查处违法行为有立功表现的；
（四）已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的；
（五）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。
第九条 当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：
（一）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的；
（三）不满十四周岁的人有违法行为的；
（四）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
（五）违法行为在二年内未被发现的,但法律另有规定的除外；
（六）其他依法不予行政处罚的。
第十条 在法律、法规和规章规定的处罚种类和罚款幅度内，按照以下规定实施处罚：
（一）罚款幅度的适用。行政处罚中适用罚款的，行政执法机关应在法定幅度内把罚款数额按比例分为较小数额的罚款、一般数额罚款、较大数额的罚款三个层次。适用较小数额罚款的数额可以按照法定幅度的下限，适用较大数额罚款的数额可以按照法定幅度的上限。
（二）处罚种类的适用。严重违法行为适用的处罚种类包括行政拘留、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产停业、较大数额的罚款；一般违法行为适用的处罚种类包括没收违法所得、没收非法财物、一般数额罚款；轻微违法行为适用的处罚种类包括较小数额的罚款和警告，依法不予行政处罚的除外。
依法既可以实施单处又可以实施并处的违法行为，属于轻微违法行为和一般违法行为的，可以实施单处的处罚方式。属于严重违法行为的，优先适用并处的处罚方式。法律、法规和规章规定应当并处的，从其规定。第十一条 法律、法规、规章明确规定应当责令改正的违法行为，必须要求限期改正。对责令改正的具体期限，行政机关可根据本单位执法的具体情况自行规定。
第十二条 有从重、从轻、减轻处罚情节的，应当在案卷讨论记录和行政处罚决定书中说明理由。
第十三条
行政机关在行使行政处罚自由裁量权中，应听取当事人的意见；建立依据和程序公示制度、集体讨论决定制度和审核监督机制。
第十四条 徇私舞弊、滥用行政处罚自由裁量权的，经市政府法制部门批准，有关行政机关暂扣、吊销直接责任人员的执法证件；有行政处分权的机关依法对主要负责人和直接责任人员视情节调离执法岗位或给予行政处分。
第十五条 行政机关制定、规范行使行政处罚自由裁量权情况，作为行政执法案卷评查的重要内容，纳入全市依法行政年度考核。
第十六条 行政机关根据本指导意见制定本机关行使行政处罚自由裁量权规定的，报市政府法制部门备案。已制定规定的，可以根据本指导意见进行调整。第十七条 各区县人民政府行政执法机关可参照本指导意见执行。第十八条 本指导意见由南京市人民政府法制办公室负责解释。第十九条 本指导意见自二00五年七月十五日起实施。
南京市行政处罚案卷规则
为了规范行政执法机关行政处罚行为，保证行政处罚合法，促进依法行政，制定本规则。本市行政机关，法律、法规授权组织和依法受委托的组织作出的行政处罚，适用本规则。行政机关的上级行政机关对行政处罚案件已有明确规定的，从其规定。
一、基础规则
（一）作出行政处罚的主体合格。行政处罚必须由具有行政处罚权的行政机关或者法定授权组织在其法定职权范围内实施。受委托组织在委托权限范围内，以委托机关的名义作出。
（二）被处罚对象确认准确。被处罚对象是个人的不得错认成法人或者其他组织。被处罚对象名称使用全称，不得丢字或者错字，在法律文书中前后表述一致。
（三）违法事实认定清楚，证据确凿。基本事实与情节认定准确，有相关证据证明。
（四）适用法律正确。行政处罚适用的法律、法规、规章写明全称，引用条款准确。不得以法律、法规、规章以外的其他规范性文件作为依据。行政处罚适当，正确运用自由裁量权。
（五）程序合法。行政处罚符合《行政处罚法》规定的基本程序要求，主要包括：①先调查取证后作出处罚决定，时间顺序不得倒置；②作出行政处罚决定前，向当事人履行了告知义务并听取其陈述、申辩；③符合听证要求的履行了听证程序；④有法定前置程序的履行了该程序，如责令改正程序、重大行政处罚集体决定程序等；⑤行政处罚决定书送达符合法定方式；⑥符合其他法定程序。
二、一般程序行政处罚案卷规则
（一）立案阶段
1、有当事人基本情况。包括单位名称和法定代表人姓名或个人姓名、地址（住址）等；
2、有案件来源。应注明案件来源于自查、举报、交办或移送等；
3、有案情记载；
4、有立案依据，应引用适用的法律、法规、规章全称，并注明具体条、款、项等；
5、有承办人和承办机构的意见和签名；
6、有行政机关负责人审批意见及签名；
7、有立案时间。包括申请立案和批准立案的时间。
（二）调查取证阶段
1、两名以上（含两名，下同）执法人员共同执法：
案卷中有两名以上执法人员共同执法的文书记载，在卷内调查取证文书中有两名以上执法人员的签名。
2、检查或调查笔录：
①有检查或调查询问的时间；
②有检查或调查询问所在的具体地点；
③有当事人或被询问人基本情况；
④有检查或询问笔录的完整内容。包括表明身份、出示证件的文书记载、说明执法依据、注明或询问违法事实与情节等；
⑤有检查人员或询问人员签名（或在格式文书中有询问人和记录人姓名的记载）；
⑥笔录有被检查人或被询问人签名。如当事人拒绝签名，应有两名以上执法人员签名并予以说明；
⑦调查笔录中有涂改之处，应有被调查人捺手印、盖章或签名。
3、调取与保存证据： ①注明被取证当事人；
②有取证事由和依据；
③有取证的具体时间、地点；
④有物品性状描述等；
⑤有物品保存期限和地点；
⑥需登记保存的，应有领导审批记载；
⑦有被取证的当事人签名或盖章；
⑧有记载物品处理决定和处理结果的文书。
（三）告知权利阶段
1、告知和陈述申辩：
①在作出行政处罚之前的文书中应有告知当事人违法事实、处罚理由和依据及幅度的完整记载；
②在作出行政处罚之前的文书中应有告知当事人陈述和申辩权利或放弃此项权利的记载（以笔录形式反映告知内容的除外）；
③有明确的告知对象；
④有告知时间。以文书形式告知的，告知时间以当事人在该文书的送达回执上签署的日期为告知时间；
⑤告知文书有行政机关的名称及印章。
2、听证程序：
①法律规定应当告知当事人听证权利的，有告知听证权利的文书和相应的送达回执；
②因当事人放弃听证权利而未举行听证的，应有书面记载； ③听证通知书内容规范。包括当事人情况、告知权利事项、听证时间、听证地点、听证主持人、告知当事人申请回避权、行政机关名称及印章和通知时间等；
④听证笔录制作规范。包括有听证时间、听证地点、听证内容、听证主持人签名、听证记录人签名、当事人或代理人签名等；
⑤听证报告内容规范。包括有案由和案情介绍、听证情况简介、报告形成时间等。
（四）审查决定阶段
1、按行政处罚的法定程序或本部门内部规定的程序应进行审批的，履行了该审批程序。有案件审批表，包括：案件来源的简介、被处罚人的基本情况、违法事实和证据、处罚的依据、承办人和承办机构的意见及签名、行政机关负责人的批准意见及签名。
2、集体讨论的重大行政处罚案件，有集体讨论案件的相关记录，记录内容包括：讨论时间、地点、主持人、记录人、讨论内容、讨论结果及参加人签名等。
3、应当报上级机关批准的行政处罚有报批文书，并有上级机关意见及印章。报批文书应包括报送机关全称、案由和案情陈述、处理建议、报送时间、上级机关意见及批复时间等。
4、作出行政处罚决定。行政处罚决定书载明下列内容： ①当事人姓名或者名称、地址（住址）；
②违反法律、法规或者规章的事实和证据；
③行政处罚的种类和依据；
④行政处罚的履行方式和期限；实行罚缴分离的，应告知当事人罚款缴付的指定银行的名称、地址等，并可以告知逾期缴纳罚款加处每日3％罚款的规定；
⑤不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
⑥作出行政处罚决定的行政机关名称和印章；
⑦作出行政处罚决定的日期。
依法经上级机关批准或者决定的行政处罚决定，应当在行政处罚决定书中记载。
（五）送达执行阶段
1、送达文书规范。直接送达的包括有送达地点、送达时间、被送达人或见证人签名、送达人签名；其他方式送达的，应符合法定程序并在案卷中有相应的记载；
2、给予罚款处罚的应有财政部门监制的票据；
3、没收财物的应有财政部门监制的票据和物品清单；
4、结案报告规范。包括有送达情况、执行情况及其结果、承办人意见及签名、行政机关负责人意见及签名、结案日期等。
（六）案卷符合档案规范
1、一案一卷；
2、使用统一规范的案卷封面；
3、卷内目录和备考表填写规范；
4、卷内材料排列有序。原则上按办案过程顺序排列文书，也可将处罚决定书和结案报告放在卷首；
5、卷内材料有页号；
6、装订整齐无金属物；
7、纸张无破损、大小规格统一；
8、卷内文字应当使用钢笔、签字笔或毛笔，当事人提供的材料使用铅笔或圆珠笔的，入卷前应予复印。
三、简易程序行政处罚决定规则
简易程序行政处罚是指按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定，在违法事实确凿并有法定依据的前提下，对公民当场处以五十元以下，对法人或者其他组织当场处以一千元以下罚款或警告的行政处罚。
1、处罚决定书有预定格式，编有号码；
2、有当事人姓名或单位名称、地址（住址）；
3、有违法行为的具体时间、地点；
4、有违法行为的事项和证据；
5、有警告或罚款金额内容；
6、有行政处罚的依据；
7、有行政处罚的履行方式和期限；实行罚缴分离的，应告知当事人罚款缴付的指定银行的名称、地址等，并告知逾期缴纳罚款有加处罚款的规定；
8、有告知当事人如不服行政处罚决定，可以申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；
9、有作出行政处罚决定的行政机关的名称和印章；
10、有当场实施处罚的执法人员的执法证件号码及签名或盖章；
11、有作出行政处罚决定的日期；
12、当场执行处罚的要有备注。附件一：行政处罚案卷归档材料顺序 1.卷内目录
2.行政处罚决定书（或处理结果）
3.行政处罚决定书的送达回证
以下按时间顺序排列：
4.执法案件立案审批表
5.笔录（现场笔录、调查笔录、勘验笔录、阅卷笔录、告知笔录等按时间顺序排列）
6.评议材料（案件复杂、罚款额大的要求有）
7.陈述、申辩告知书或者听证告知书与听证通知书（够条件听证的案件必须有）
8.听证笔录（按时间顺序）
9.听证报告
10.举报材料及巡查登记表
11.违法单位法人证明材料复印件（营业执照复印件）
12.违法证据：行政执法机关调查取证收集的其他与案件相关的证据材料
13.罚款收据（或责令改正通知书）
14.违法单位整改情况
15.结案审批表
16.备考表
附件二：公民、法人、其他组织界定标准
（一）根据民法通则的规定，除自然人外，个体工商户、农村承包经营户也属于自然人的范畴，实施行政处罚时以“公民”对待。
（二）根据民法通则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第41条、第42条规定及有关法律的规定，依法登记、领取法人营业执照的组织为法人。注意以下情况：
1.法人非依法设立的分支机构，或虽依法设立，但没有领取营业执照的，以设立该分支机构的法人为被处罚人。
2.法人或者其他组织的工作人员的职务行为或者授权行为违反行政管理秩序时，该法人或者其他组织为被处罚人。
（三）根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定：“其他组织是指合法成立，有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：
1、依法登记领取营业执照的私营独资企业。
2、依法登记领取营业执照的个人合伙企业。
3、依法登记领取营业执照的合伙型联营企业。
4、依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业。根据《中外合作经营企业法》的规定，中外合作者可以共同举办具有中国法人资格的合作企业，也可以举办不具有中国法人资格的合作企业。《外资企业法》规定，外资企业可以是有限责任公司，也可以为其他责任形式。
5、经民政部门核准登记领取社会团体登记证，但不具备法人资格的社会团体。
6、法人依法设立并领取营业执照的分支机构。
7、中国人民银行各专业银行设在各地的分支机构。
8、中国人民保险公司设在各地的分支机构。
9、经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业。
10、符合本条规定的其他组织。
