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城市经济学前沿-----城市政府职能
改革开放以来，随着我国市场化的全面展开和国际合作向纵深方向扩展，城市的经济发展水平和影响力日益提升。与此相伴，我国的城市化进程也不断加快，城市化水平已经从1978年的17.92%增长到2008年的45.68%，并预计在2030年达到66%左右。人口和经济活动向城市的快速集中，一方面推动了城市经济社会发展，另一方面也引发了各种问题，深刻影响和考验着现有城市功能及其管理。日益复杂的城市化发展环境冲击着及我国长期以来形成的“集权、同质、全能”的城市管理体制，并对城市利益结构调城市化发展新的制度提出了新的要求。
与我国改革开放进程相伴，20世纪后20年，西方发达国家为应对经济衰退、财政危机以及公民对政府服务的不满，兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改革浪潮，通过“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化以及政府权力的多元化”②提升政府治理能力。政府再造”运动中产生了政府治理理论，提出了市场政府、弹性化政府以及解制型政府等政府管理模式。这些理论使政府的角色有了很大的变化，它他从单纯的管理者变成公共事务的服务者。
城市是一个国家各个地区甚至是全国的发展中心，在我国的政治经济生活中具有突出的地位，城市的发展关乎改革的成败与国家的兴衰，而城市政府的管理作为城市发展的舵手又在决定着城市发展的方向和质量。城市政府作为地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，由于地方政府与民众的日常生活更为息息相关，与多样性的地理和社会生态环境的联系更为密切，因而在执行中央政府的各种方针政策和实施国家的法制方面，就更具有针对性和效率性。因此，为推动我国政治体制改革、提高城市竞争力和推动城市经济的持续发展，转变政府“全、能、大”的职能是关键。
城市政府的存在，一方面是为了维系国家的政治统治，另一方面是为了城市管理和发展的需要。城市政府机构的设置是为了发挥特定的职能，城市政府的作用只有通过城市政府的职能才得以实现。其职能的发挥是城市发展不可缺少的力量，其职能作用不仅在依靠公共权力弥补市场机制的缺陷，建立较为公平的社会福利机制，而且还在于通过民主制度为城市的发展从最初的自发集合、无序发展到科学有序的发展。因此，城市政府肩负着弥补市场缺陷，为城市居民谋求最大福利的责任，同时也是契合中央政府与企业、市场关系的纽带。城市政府职能也叫市政职能，是指城市政府在依法管理城市公共事务中依法行使的职权和承担的职 1
责的总称。
城市政府作为地方政权的实体，不仅具有政治职能，而且具有直接组织经济活动的职能，它能够根据中央的指示制定、下达和实施经济建设计划，能以行政命令方式配置经济资源，但这只是传统的行政管理模式的一种缩影。在市场经济条件下，城市政府职能是指城市政府在市场机制规定的责任范围内，在城市社会经济运行过程中所具有的作用和功能。具体说，是指城市政府在城市这一特定区域内依照宪法和中央政府赋予的权利，为满足城市社会的共同需要，在实现城市公共品配置的过程中，独立的指导管理服务协调监督城市经济运行，以保证城市社会经济和环境持续、有效发展的作用和功能。
从城市政府职能的历史演变的角度，可以将城市政府职能划分为传统职能和现代职能。传统职能是指从城市发展的初期 就出现并延续到现在的只能，如治安、卫生、照明、供水和文化教育等职能。这些职能发展到了今天，已经在原有基础上有了很大的发展，但它们作为维系城市的基本职能，必将会长期存在。现代城市职能通常指第二产业革命以后，随着现代城市文明的而逐步行，并且日益占据重要地位的职能，如现代城市规划、环境保护、城市经济和产业振兴等职能。这些职能决定着城市自身的存在与发展，具有生产性、战略性和导向性等特点。
从城市政府职能作用的方式的角度，可以将城市政府职能划分为保护性职能和建设性职能。
保护性职能是指城市政府通过限制性、保护性手段，用于维系城市存在与发展的正常秩序的各项职能，其目的在于预防和限制事情朝负方向发展。如社会治安、防灾减灾、环境与资源保护、市场监督管理、安全管理、技术与质量检测监督等职能。保护性职能在城市发展的初期处于主导的地位。建设性职能是指在城市的基本秩序得到保障的前提下，为了谋求城市发展和社会公共利益的更大满足，城市政府采取鼓励、引导、规划、组织等手段，管理公共事务的有关职能。如城市土地和资源开发利用、市政建设、居民生活服务、产业振兴、文化教育与科技发展等职能。保护性职能和建设性职能是相对而言的，两者相辅相成，共同构成完整的城市政府职能体系。但是仅仅固守于保障基本的社会秩序，忽视了城市的建设性职能的发挥，城市的发展也不可能实现。
从城市政府活动的性质出发，可以讲城市政府职能划分为政治职能、经济职能、社会职能三类。
城市政府具有两重性——阶级性和社会性，这是因为城市政府是为了实现国家目的而维系与促进城市经济发展而建立的。政府的阶级性决定城市政府必然具有政治职能。由于经济
职能在社会发展中重要性不断加强，所以经济职能逐渐独立出来，形成了与政治职能和社会职能并立的三大城市政府职能。
虽然城市政府的基本对象是城市社会公共事务，但是城市政府作为国家政权的一个有机组成部分，必然要承担相应的政治职能。城市政府要运用自己的职权，保障国家法律和政令在城市中的贯彻实施，维护国家和城市安全，保护国家和个人的财产不受侵犯，维护国家和城市的政治秩序。
经济职能是指城市政府利用经济、财政、金融、法律和行政手段，宏观上对城市经济进行调控、管理，提供相应的服务，目的在于维护正常的经济秩序，促进城市经济的繁荣、物质的丰富和生活质量的提高。城市政府通过财政、货币和产业正色，价格、质量、计量的规制，劳动和环境的保护，竞争的保护与促进，提供经济发展的基础设施，确定并引导经济发展的方向，以各种经济管制手段培育和完善市场体系，对城市经济进行管理与控制。经济职能是现代城市政府一项最重要的职能。无论何种性质的国家，城市政府都以一定方式对城市经济实施相应的管理。不同之处之于，各个城市政府对经济的参与方式与参与程度有所差异。
社会职能主要是指城市政府对城市社会生活领域的公共事务履行的社会管理职能，目的在于维持良好的社会秩序，促进城市社会的健康发展，为市民提供优质高效的安全、福利、保障、科学、文化、教育等方面的公共服务。社会职能涉及面广，种类繁多，是城市政府与市民关系最密切的职能。
城市政府职能是不断发展着的。传统的城市政府职能是人类社会发展初期，城市文明组建兴起时逐渐形成的。它从最初简单的治安职能，发展到个人财产的保护、市场秩序的维护，这一时期城市政府的保护性职能占据主导地位。随着工业社会的到来城市政府的经济管理职能日渐突出，并从其他职能中分离出来，在城市政府职能中占据了重要的一席之地。城市政府在促进经济发展、阵型产业、保护和促进竞争、维护经济秩序方面发挥出了更大的作用。与之相适应的城市规划、环境保护、基础设施建设职能也日益发展。
现代社会，随着城市步伐的加快，城市人口、环境、住房、就业等问题日提凸显，城市政府的宏观经济调控、环境管理、土地住房管理等职能受到了重视，城市规划职能、城市社会保障职能和城市环境保护职能被提到了新的水平。
随着人类文明的不断进步，城市也在不断发展，城市政府职能必须具有更强的适应性，不断适应这种改变化，不断调整与完善。当代我国实行市场计划经济体制，这种体制之下，政府既是社会经济管理者和生产经营者，政企不分、政资不分。社会主义社会成为一个“为消费而有计划组织生产的大消费合作社”③。我国政府职能结构不合理，职能重叠交叉现象严
重，条块分割严重，运行只能单一贫乏。
我国现有的政府体制虽经数次改革，但在许多方面仍不适应在改革开放条件下进行现代化建设的需要，在组织结构、管理模式、管理方法等方面还存在着诸多弊端。
主要表现在：
1.职能范围的“缺位”与“越位”。即经济职能过强，社会职能过弱。经济职能中，微观管理职能过强，宏观调控过弱；社会职能中，社会管制功能过强，社会服务功能过弱。一方面政府职能“越位”现象表现在政府无所不管、政府权力无限的管理格局。政府包揽一切社会事务，管了许多不该管的事情，结果必然是该管的许多事情却没有管好，同时，社会组织和公民由于自身应负的责任也被政府承担了，从而增强了他们的依赖心理。譬如，竞争性领域的投资、应用性研究的投资、弥补竞争性领域的国有企业亏损等等。另一方面政府职能“缺位”现象表现在政府将更多的资金用于生产建设，导致了公共产品和公共服务方面的“缺位”，致使像公共卫生、社会保障、基础教育、环境保护等典型的公共事业由于资金不足而发展严重滞后。
2.政府职能缺陷引起的“税不重费重，摊派无底洞”。在市场经济条件下，政府用于补偿公共支出的财源应主要是税收而不是其他收入，成熟的市场经济国家大部分的财政收入来源于税收，但我国大量预算外收费的存在已成为“中国特色”。收费实际上已变成一种寻租行为，其危害表现在：形成费挤税，削弱了国家的税收能力；收费部门和收费标准的五花八门，导致市场的不确定因素增多，直接影响国内外投资者的积极性；与部门利益挂钩的自收自支收费项目，严重影响资源的合理配置，并导致以权谋钱，腐败产生。
3.政府机构臃肿, 管理效率低下，官僚主义严重。几十年高度集权的计划经济体制造就了一个庞大臃肿的政府机构体系，据统计我国政府人员每年以100多万的速度递增，机构与人员膨胀给政府财政带来沉重负担，使有限的财力更加捉襟见肘。
4.政府在投资方向、产业结构形成方面缺乏调控力度，导致行业“拥挤”和资源浪费。在市场机制尚不完善的情况下，市场对资源的基础作用还不能在所有领域发挥，政府应承担起在宏观上引导投资方向和提高产业结构水平的作用。事实上，我国几次出现的社会投资一哄而起，使许多行业出现拥挤的现象，如小汽车生产线等，生产能力过剩，造成过度竞争和资源大量浪费。政府处于短期利益和政绩的需要，积极参与甚至直接投资这些所谓热门行业，产权约束不清使投资人缺乏足够的市场理性，干好了成绩归自己，干不好就算交学费。
5.政府在解决外部性问题方面缺乏力度。市场经济条件下，经济行为的外部性不利于资源的有效配置。外部性的解决实质上就是使其内在化。在产权不明晰，或产权明确但交易成本大
于零的情况下，只有政府能承担起解决外部性问题的重任，实现资源的有效配置。目前我国外部不经济的现象比比皆是，集中表现为污染、拥挤、公共卫生恶化等。
经济学家亚当·斯密（Adam Smith）在他1776年出版的著作《国民财富的性质和原因的研究》中提出了最著名的观察结果：家庭和企业在市场上相互交易，它们仿佛被一只“看不见的手”所指引，并导致了合意的市场结果。市场通常是组织经济活动的一种好方法，不能认为只有政府才能一促进整个经济社会福利的方式组织经济活动。随着城市化的发展，应该积极转变政府职能。
转变政府职能使政府活动加快适应我国建立社会主义市场经济体制的要求，正确处理好政府职能与市场、企业的关系，加快把政府职能转到经济调节、市场监督、社会管理和公共服务上来。转变政府职能：强化部分政府职能，加强城市政府的宏观调控职能，提高政府的监管和服务质量；转移部分职能，按照政企分开的原则，以市场资源配置为主体，撤销政府的生产经营性职能部门，把它们转移出去，交由市场和企业承担，属于社会自我管理性的职能，交由社会团体和自治组织承担等；扩展部分职能，如社会保障、环境保护、生态规划、社会福利和信息服务等职能。
我国正处于经济转型时期，应积极转变城市政府职能，完善我国的城市管理体系，探索一条较为符合我国现状以及今后可持续发展的道路。
② [美] 麦金尼斯：《多种新体制与地方公共经济》，上海三联书店2000年版，译丛总序。
③ 《列宁全集》第九卷
高培勇 《城市财政管理》
