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城市建设中城中村问题的分析
摘要：城中村是我国快速城市化进程中出现的特有现象。改革开放后，随着城市的迅速发展和不断扩大，原来城乡结合部的村庄，逐渐被城市建成区用地包围或半包围，但其在建筑景观、人口构成、经济特征、行政管理、生活方式等方面与城市社区有着明显的差异，成了城市中的“孤岛”。未来20年是中国社会经济发展的战略机遇期，大力推进城市化，统筹城乡发展，是一项长期而紧要的战略任务。城中村问题是中国城市化进程中日益突出的城市问题之一，它与城市化的速度与质量、城乡土地资源的科学集约利用、城市产业结构调整、城市生态、城市现代化都有着很大的关系。城中村问题的解决，关系城市化能否顺利推进，城市综合竞争力能否进一步提升，城市能否实现可持续发展，进而影响和谐城市、和谐社会的构建。因而城中村及其改造问题是中国经济社会可持续发展中的一个重大问题。
关键词：城中村；城乡；可持续发展；城市化
一、前言
21世纪是城市的世纪。作为世界上人口最多的发展中国家，未来20年中国 的城市化进程将会对全球的发展产生深刻的影响。美国著名经济学家斯蒂格利茨(E·Stiglitz)认为2l世纪影响世界进程和改变世界面貌的两件事是美国高科技产业的发展和中国的城市化进程。改革开放以来，伴随着经济的高速增长，以沿海城市为先导的各大、中、小城市迅速发展，城市化进程的速度达到同期世界城市化进程速度的两倍。但与世界发达国家相比，中国城市化水平仍然十分落后。根据世界银行统计，2002年世界高收入国家城市化率平均为75％，中等收入国家为62％，低收入国家为30％，而中国城市化率尚未达到40％。至2006年底，中国城市化率比世界平均低12个百分点，比世界发达国家平均低40个百分点。“滞后于经济社会发展和工业化发展水平的这种局面，已经成为严重制约我国综合实力提高和国家竞争力增强的巨大障碍。未来20年是中国社会经济发展的战略机遇期，大力推进城市化，统筹城乡均衡协调发展，是一项长期而紧要的战略任务。我国城市扩大的过程中，不断把近郊的农村吞食，原来城乡结合部的村庄，被城市建成区用地包围或半包围，逐渐成为城市的组成部分，绝大多数村庄没有 或仅有少量农用地，村民基本不从事农业生产，但还保留农民的身份。城中村在 户籍、行政、规划、市政设施以及教育、环卫、计划生育等方面的管理制度与城 市相应制度存在明显的差异，在建筑景观上与城市建成区格格不入，村子被城市 大楼包围，人口密度大，结构复杂，已不是传统意义上的村落，形成“城不像城、村不像村”的城中村现象。“
城中村，是中国快速城市化进程中出现的特有现象，城中村问题是日益突出的阻碍城市发展的问题，它与城市化的速度、城市化的质量、城乡土地资源 的科学集约利用、城市产业结构调整、城市生态、城市现代化都有着很大的关系，因而是中国经济社会可持续发展中的一个重大问题。20世纪90年代以来，中国 城市进入了一个新的空间扩展时期，城市郊区作为扩展的前沿地带，其经济社会 特征和空间结构受到强烈的冲击，呈现出多种变化，成为城市问题理论研究和规 划管理实践的重要对象。
二、改造——城市化和城市发展的必然选择
（一）消极影响与积极作用交织的城中村现象
90年代初，城市规划学者、地理学者和社会学者开始研究城中村，是对城 市边沿区的特征与空间进行分析，城中村现象作为城市的问题还不突出。90年 代中后期开始，随着城市化进程的进一步加快，城中村问题除了其物质形态与城 市格格不入以外，对城市经济社会的影响日益突出，受到了政府的高度重视，许 多人口社会学者、经济学者开始从经济、社会、制度等层面对空间现象和演变形 成机制进行分析，大多从它的消极影响角度作了剖析，并得出必须改造的结论。最近几年，已有学者开始注意到了城中村的积极作用，正是这些积极作用的存在 和短期内不可替代，为城中村的改造提供了新的研究视角。笔者认为，城中村对 城市的消极影响越来越大的同时，也恰恰是其越来越发挥了促进城市发展的积极 作用，所以，改造的难度越来越大，需要考虑的因素也越来越多。许多学者(张关于城中村的积极
作用和消极影响从经济、社会、景观等角度作了较多的分析，笔者将他们的分析 进行梳理总结，并加上自己的认识。
1、对城市发展的消极影响
(1)土地利用效率低。城中村作为城市的一部分分布在城市建成区内部，占用了宝贵的城市建设用地。
(2)景观环境差。由于城中村内土地权属和使用混乱，利益的驱动导致建
设无序扩张。用地功能紊乱，住宅、工业、仓储用地混杂，防护距离远远达不到 规范要求，给住民的生命安全和身体健康带来了极大的威胁。
(3)公共设施缺乏。由于城乡公共投资体制的二元性，城市政府对城中村的公共设施投资严重不足，村民自治又缺乏长远的利益考虑，导致城中村内的市 政道路、卫生、体育、文化、教育等设施严重不足，再加上人口密度大，造成区 内交通混乱、卫生死角多、应对防灾等公共危机能力极其脆弱、住民生活品质很 低。
(4)社会治安与社会稳定问题。
(5)文化观念及素质问题。由于城中村城市化进程的被动性和激进性，原
村民在传统农村文化和现代城市文化的冲击下，难以适应。村民本身文化程度较 低，城市就业技能和经验薄弱，经济收入的相对提高并未提高村民的文化素质，法律意识淡漠。
2、对城市发展的积极作用
(1)城市低收入阶层的低成本生活区
城市化和城市经济的发展需要大量的廉价劳动力，大多数来自农村的流动人 口进入城市的首选居住地就是城中村，因为城中村为他们提供了能够承受的低价 住房。
(2)失地农民的生活主要来源
城中村形成的主要原因之一就是房租经济带来的村民利益冲动。城市化快速 推进的初期(九十年代初)，低价的征地费用根本无法满足村民的城市生活，尽 管国家安置了部分村民劳动力进入了国有企业，但国有企业本身效益不好，大多 下岗或转岗，国家对这些失地农民的社会保障基本没有或者仅有的也不能满足村 民的实际需要。所以村民们以房租收入和为这些外来聚居人口提供生活服务带来的收入作为生活的主要经济来源。
（二）城中村改造的必要性分析
尽管城中村由于其对于城市发展的积极作用而具有一定的存在合理性，但不 容置疑的是，城中村对于城市经济社会的各种负面作用随着城市规模的扩大和城 市经济的增长已经越来越明显，成了城市化进程中城市发展的瓶颈，制约着城市 现代化的步伐。城中村数量多，涉及村民与流动人口多且阶层特殊，这种“半城 市化” 状态严重影响着我国城市化的总体进程；村内基础设施建设薄弱，卫生状况恶劣，社会治安复杂，影响到城市整体功能的发挥，从而成了城市经济和社会发展的阻碍。因此改造城中村绝不仅仅是简单的城市建设任务，而是推进我国城市化进程、实现城市现代化和城市可持续发展的有机组成部分。城中村改造是社会发展的必然要求，是城市现代化的必然要求，势在必行。
三、城市可持续发展框架下城中村改造规划的调控目标
九十年代开始，从沿海到内陆随着快速的城市化进程，城中村越来越被政府 和社会各界所重视，大家对城中村的认识和评价褒贬也不一。虽然在深圳、珠海、广州等城市的改造过程中也积累了好的经验和模式，但仍有一些城市制定城中村 改造计划时并不切合实际，造成了改造失败，或者是解决了一个问题的同时却产 生了很多决策者没有预料到的其他问题。城中村问题不是单一的城市建设问题，也不是单一的经济问题或社会问题，而是我国体制转型过程中快速城市化形成的 阶段性综合城市病，需要从人口、资源、环境、经济、社会、地理、规划技术等 多个角度进行分析考量，通过市场机制和政府干预双管齐下，才能在解决问题的 同时实现城市的可持续发展。因此，因城市不同和城中村的特征与分布不同，因 地制宜地制定一个科学、公平、合理、前瞻、可操作的城中村改造规划是实施城 中村改造工作的龙头。
现代城市规划和管理的目的在于满足城市社会和经济发展的要求，其意义 远超过城市外观的形式和环境中的建筑物、街道、公园、公共设施等布局问题，它是政府部门的职责之一，也是一门科学”。“城市规划对城市化的调控，实际上发挥着双重作用：一方面，规划应该遵循市场经济的规律，保护产权、提供公共设施、引导城市开发活动和维护投资者的合法权益等等；另一方面，他又必须以社会理性为依据，体现公平的原则，防止出现市场非理性的无限膨胀而损害公众的利益”。因此，为了有效地满足城市未来发展的需要，规划研究的目标不再是寻找最好的规划方案，而是综合城市的经济、社会、政治问题和将来可能发展的途径，选择不同应对之策的公共政策。
四、总结与讨论
城中村的改造就是要在落实科学的发展观和构建和谐社会的框架下确立明 确的方向和目标，只有统筹城市经济、社会和环境的城中村改造才能真正地担当 起有效引导和控制城市发展和建设的作用。
1、改造城中村的过程中通过与城市产业布局的结合安排，均衡城市化的推
力与拉力，既通过改造达到发展城市经济，增加就业岗位，防止出现贫民窟出现 的目的，又保证适度快速的城市化率，推动健康持续的城市化发展。
2、城中村的改造要考虑降低农村劳动力进城创业的成本，同时控制城市的 商务成本，提升城市综合竞争力。
3、改造要合理安排社会各阶层在城市空间上的有机分布，防止阶层分离对 立，加剧社会割裂。
4、坚持土地的集约利用，贯彻精明增长理念，顺应有限自然资源(土地与 生态环境)的约束，走可持续发展的城中村改造道路。
5、实现城乡社会文化的整合转型、创造和谐的社区，统筹人的全面城市化。
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