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城市区域化呼唤公共行政创新*
苗丽静
（东北财经大学公共管理学院 辽宁大连116025）内容提要：城市区域是经济利益聚合体在空间上的表现形式，其活力在于遵循经济发展的内在要求，采取市场运作机制来进行区域整合。在我国城市区域化过程中，加快城市之间信息、资金、人才、技术等生产要素的自由流动，实现各城市之间的优势互补，从竞争走向竞合，已成为提高区域综合竞争力的现实选择。现行行政区管理体制阻碍区域经济的自然组合或导致其变态运行，使区域整体经济效益下降。这就需要进行公共行政创新，来协调城市政府间关系，以保证各种生产要素的合理流动和正常建设，从而使城市区域经济保持常态运行。文章提出在借鉴国外成功经验的基础上，结合国情建立多层次的城市区域公共管理协调机制。文章强调从长远来看，进行行政区划合并，建立中国的Citistates 将是我国城市区域化的主要趋势。
关键词：城市合作；行政区划；Citistates
在众多关于区域的称谓中，“城市区域”是最具经济学色彩的概念。它强调区域中心城市对于其腹地的增长极作用，其实质是以此增长极为中心形成一个区域经济集团，即以一个或多个大城市为龙头来带动一大批城市及周围农村发展。城市区域化是区域经济向高级化发展的必然趋势，它对于促进区域间经济发展，打破地方保护主义，改善城市投资环境，优化社会资源配置均能起到重要的推动作用。
在区域经济研究领域，人们熟知的当今世界的五大城市区域是：以纽约为核心的大纽约都市群；以多伦多、芝加哥为核心的美、加大湖城市群；以东京为核心的大东京城市群；以伦敦为核心的伦敦城市群；以巴黎、阿姆斯特丹为核心的西北欧城市群。这些城市群是所在国家的经济命脉，对世界经济有着巨大的影响力。比照先行者的足迹，我们看到，在我国城市化水平较高的地区，也越来越多地出现了类似的城市区域，目前已初具规模的城市区域当属以沪宁杭为中心的长江三角洲城市群；以香港、深圳、广州、珠海、澳门为中心的珠江三角洲外向型城市群和以京津唐冀北大首都群和环沿渤海湾城市群，其中，长江三角洲城市群被西方学术界列为世界第六大城市群。国内目前正在积极构建的城市区域则以南京城市区域、武汉城市区域、成渝城市区域、西安城市区域、沈大城市区域、佛山城市区域、太原城市区域、海口城市区域等最为著名。在上述城市区域中，长江三角洲城市区域是典型的多核心的大都市区，它由中心城市、城市发展轴线和次级城市群及其腹地构成。其中由上海、南京、杭州3座特大城市以及无锡、苏州、常州、宁波、南通、镇江、扬州、湖州、嘉兴、绍兴、泰州、舟山等大中城市构成了该区域的中心城市体系。沪宁、沪杭铁路、高速公路、高* 本文得到辽宁省教育厅高等学校科研项目经费资助。（项目计划编号： 202294468）
速铁路和沿海地带己经成为本区经济发展和城市分布的主要轴线。在单中心城市区域的增长极中，武汉是较为典型的城市。作为区域经济增长极，目前武汉市城区人口规模己近400万，规划2020年将超过500万，将达到中等发达国家的城市水平，有七成人口住在城里，城市区域内的城市基本形成内外快速轨道交通网、高速公路网、公用现代网。以武汉为中心，以100公里为半径的城市群落，将包括武汉及黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门等8个周边城市。还有以沈阳为首的辽中南城市群、以青岛为首的胶东半岛城市带，以及其他以省会城市为中心的较小规模的城市区域，这些区域的成长和壮大，将在我国的经济社会生活中不断发挥其系统功能的作用。
当我们将眼光投向城市区域时，不难发现其演进的态势和规律性，即由单中心城市为主导的城市区域向多中心城市城市区域再向网络化城市区域的演变。具体而言，工业化时代，城市区域空间结构的表现形式主要分为单核心的大都市区和多核心的大都市区。单核心的大都市区只有一个明显的核心城市，并且往往是具有发动型工业的中心城市，同时它也是区域的政治经济中心、管理决策中心、商业中心和研发中心。城市集中性发展之后便进入循序性扩散和跳跃式扩散阶段。中心城市的这种扩散效应既表现在区域经济的增长上，也表现在区域经济空间结构的变化上，其突出表现则是形成大、中城市与腹地密切联系的单一型城市区域。随着工业化和城市化的推进，原来许多不相干的或联系很少的城市发生了越来越密切的联系，逐渐形成了多中心大都市区。随着信息时代的到来，大都市区经济活动在空间上更加分散，将日益向更加均衡和分散的方向发展。在对城市区域做实体性研究时，我们还会发现其内部空间构造模式。这种构造可以分为三个层次：其一称为内层核心城市，在我国目前一般把它定义为国内生产总值超过1000亿元，财政收入超过100亿元，人均GDP超过2000元的城市。我国长三角内层核心城市有六个，分别是上海、苏州、杭州、无锡、宁波和南京。其二是外层核心城市，一般定义为国内生产总值超过500亿元，财政收入超过40亿元的城市。我国长三角外层核心城市包括绍兴、南通、常州、嘉兴和镇江。其三是外围城市，指国内生产总值低于500亿元，财政收入低于40亿元的城市。我国长三角外围城市包括泰州、湖州和舟山三个城市。在中心城市张力和外围地区吸引力共同作用下，城市区域的层级式构造具有方向上的不均等性，这是由各级城市对外交通因素引起的。
透过城市区域化的现象，我们更加关注城市区域形成与发展的机理。在当代区域经济研究的视角下，需要从企业、城市和区域公共管理的三方合力中寻找这一问题的答案。从企业来说，企业是经济区域的细胞，市场、资金、技术是它们之间相互联系的纽带。由于经济活动包括生产、消费、交换（流通）和分配等环节，企业之间存在着极其广泛的横向联系，这些联系导致企业之间形成错综复杂的网络结构。为了加强联系，节约生产费用，它们围绕一些核心企业，建立起企业集团等形式的企业组织，在空间上则出现向核心企业或某些基础设施集聚的倾向，由此形成各种类型的地域生产综合体，即城市或具有专业化功能的经济区。由于空间上的节点所具有的环境不同，必然促使不同类型的核心企业及相关企业集结在不同的点上，形成专业化的城市。同时，作为集团成员的企业为了节约生产费用，也向与己关系密切的点上集聚，进一步扩大了城市的规模。就城市而言，它不仅具有集聚效益，而且具有扩散效益。城市的这两大效益是通过人流、物流、资金流、信息流、技术流来实现的，随着科学技术的提高，交通运输条件的改善，交通运输条件对人流、物流的限制会不断缩小，而资金流、信息流、技术流则随着现代技术的发展，在空间扩展上具有相对无限性。如果中心城市具有专业化功能，与其紧密联系的经济区往往也具有较强的专业化程度，不同专业化的经济区根据劳动地域分工，形成了一个有机的整体。随着国内劳动地域分工的发展和行政区经济的开放，专业化经济区域相互关联、相互交流、相互作用，逐渐构成一个有机的城市区
域系统。再看经济区域的管理和组织。城市区域化是由市场担纲主导的过程，但在现实的市场经济中还无法排除政府的作用。区域组织机构的利益是社会上各集团利益的组合，反映的是最有组织性和最有影响力的利益需求。由于城市区域具有跨行政区的性质，地方政府往往为各自利益而纷争，导致了区际分工水平的下降，造成区域范围内布局不合理的产业分工、自成一体的诸侯经济、重复浪费的基础设施、以邻为壑的环保措施和失调的城市化管理，从而扭曲了中心城市的职能，阻碍区域经济的自然组合或导致其变态运行，使整体经济效益下降。这就需要一定的区域组织机构来协调地方政府间关系，通过区域范围统一市场的建立，保证各种生产要素的合理流动和正常建设，从而使城市区域经济保持常态运行。
基于中国的现实国情，如何超脱于法定行政区划边界来综合考虑城市区域的组织和管理，具体到经济区域内的城市协调与合作，区域共同市场的建立，城市区域的综合规划，城市区域内民间社团组织的发展等等，上述问题已为区域经济研究和公共管理研究的崭新视角。就城市区域的公共管理组织机构建设来说，笔者认为似应涉及政府和社会力量等多重主体。在这个问题的认识上，国内外的相关实践具有重要的参考价值。
在国外城市区域发展过程中，政府间的合作非常普遍。目前这种区域性合作机构达到了200多个。研究的对象也非常广泛，涉及到如何重构大城市区域管治，建立完善的城市区域管理制度性框架，制定大都市区战略规划以及区域非政府组织发展等问题。譬如，美国早在1966年就成立了南加州政府协会，管辖范围涉及6个县、188个城市、1600万人口、3.8万平方英里的区域。辖区内城市是否参加协会完全自愿，目前188个城市中有135个参加了协会。协会设有董事会，重大问题由董事会表决决定。对城市区域内交通、环保、电力等问题可由各城市的专业部门联合组建相应合作机构进行协作。1998年末，在美国，一个由加里、哈曼和东芝加哥组成的地区得到了管理本地区的授权，有资格今后十年内进行免税的证券交易、贸易税减额、税务信贷和1亿美元的联邦基金。近年来，在华盛顿城市区域，也成立了都市区委员会，对区域内事关全局的重大问题进行协调。在美国，大都市区域规划机构接受政府的拨款，同时也要承担起协调区域内数百个城镇的发展规划，其本身要向公众开放、接受公众监督。大都市区的区域管治体现在通过政府及其规划机构、非政府组织、个人等之间的互动，来协调大都市区域内部及各个行为主体之间的关系，以此达到促进大都市区持续协调发展的目的。德国柏林为促进中心城市与周边地区协调发展，在协商基础上通过了柏林及勃兰登堡整个地区协调发展的战略方案，以及大都市区的发展方案，将柏林和勃兰登堡作为一个整体来进行空间规划。该方案原则上是为整个地区提供均等的发展机会，以此缩小大都会、大都市区以及周边地区之间的发展差距。同时，柏林大都市区通过空间结构的规划，确立了大都市区各级重点增长区域，规划为多中心的大都市区空间结构。国外的这类组织还有如莱茵河河口局、密西西比河管理局、加州南海岸大气质量管理区管理委员会等等。值得一提的是这类机构通常具有法人资格、具备支配能力和规划能力。
国内对城市区域内市场开放、劳务流动、金融合作和基础设施建设等方面的制度改革往往以各城市政府通过多边或单边合作的方式来体现。譬如江苏省通过实施苏锡常地区的区域供水规划，已实现了200多个乡镇的联网供水，取得了良好的社会效益和经济效益，为区域性基础设施的共建共享创造了经验。还有目前正在进行的广州、南京、宁波、杭州的概念规划（城市总体发展战略规划），可以说是切合我国当前经济发展需要的一种城市区域规划类型。它以战略性和空间性为中心，在多层次的宏观分析基础上，以城市发展目标、城市发展定位和规模、都市区空间结构模式、城市交通模型以及当地突出的产业和环境问题为重点，提出空间发展战略和结构方案，为城市政府提供发展的思路、策略、框架并作为城市总体规划编制的指导，这是我国以往城市规划中所不多见的。再如目前产生的长江三角洲15个城
市市长联席会议、沪苏浙三省（市）常务副省（市）长沟通机制也是城市区域组织制度创新的良好开端。
总之，城市区域应是经济利益聚合体在空间上的表现形式，其活力在于遵循经济发展的内在要求，采取市场运作机制来进行区域整合。我国有着较为完善的垂直管理体系，可以在借鉴国外成功经验的基础上，结合自身国情建立多层次的城市区域公共管理协调机制。当前，迫切需要建立跨城市的合作组织机构，为区域内产业协调发展、基础设施衔接布局等提供整体性规划并进行区域内政策和发展路径的协调。这里值得一提的是Citistates 模式。Citistates一词由美国学者佩尔斯和约翰逊在1993年首次提出，国内译为“以现代城市为中心的经济政治共同体”，它是对城市区域的全新理解和诠释。在经济与社会发展过程中，随着全球化的到来，国家权力在逐渐削弱和旁落，城市的经济权力和自理权力在逐渐增长，Citistates 作为城市区域中经济与政治高度自治的统一体，在整个国家的经济和社会发展中的地位将更加重要。在我国，香港就是一个典型的Citistates，这样的共同体在管理范围上要求实现行政区与经济区的高度统一，在管理权限上实现自身的高度自制，在管理形态上体现区域共同的身份和功能。从长远来看，进行行政区划合并，建立中国的Citistates 将是我国城市区域化的主要趋势。
参考文献：
1． 饶会林，《城市经济学》，东北财经大学出版社，1998。
2． 舒庆、周克瑜，《从封闭走向开放──中国行政区经济透视》，华东师范大学出版社，2003。
3． The Future of European Urban Competitivene ,NEWSLETTER of the DEPARTMENT of
URBAN STUDIES, Iue 14 November 2003.4． Neal pierce and Curtis Johnson , CITISTATES—How Urban American Can Prosper in a
Competitive World,Seven locks pre, 1993.作者简介：苗丽静（1962─），女，辽宁大连人。博士研究生，副教授，主要从事区域经
济与公共管理研究。
2004年3月
