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如何评价土地整治资金绩效
宗 建 岳
土地开发整理项目（以下简称整理项目）是指投入财政专项资金，在一定的区域内，根据土地利用总体规划确定的目标和用途，对田、水、路、林、村等进行综合整治，使现有土地达到“田成方、林成行、渠配套、路成网”的目标，增加耕地面积，提高土地的综合利用效益。整理项目资金支出绩效评价是指对资金的利用效率（经济性）、产出效率（效率性）和产出效果（成果性）进行监督和评价的活动。本文结合整理项目日常管理与财务验收工作实践，就开展整理项目资金支出绩效评价工作中的几个问题，谈一些粗浅的认识。
一、土地开发整理项目资金支出绩效评价的方法
（一）资金利用效率的评价方法
整理项目资金利用效率绩效评价，可结合整理项目的具体特点，从以下四个环节入手：
1、检查立项环节的合规性。即检查立项决策程序是否合规，了解项目建设规模与项目环境是否相匹配；检查立项决策是否按照可行性研究和项目评估的科学结论进行决策，是否存在不顾实际情况、不尊重科学结论随意决策或擅自改变项目规模的情况；是否假借土地开发整理名义立项，搞“形象工程”、“政绩工程”。
2、检查工程管理的规范性。即检查工程项目是否建立健全管理制度，实际执行是否到位。一是检查管理制度本身是否存在重大缺陷，关键控制点的控制记录是否真实完整，工程招投标、工程监理以及项目验收制度等是否有效执行。二是检查项目是否按既定的计划、标准和方法进行，作业流程是否符合相关专业的要求，有无不顾项目实施自然条件限制、违背客观规律一味追求工程进度，人为造成损失浪费的情况。三是检查项目发包、设备物资采购等过程中政府采购、招投标制度是否得到有效执行。四是有无随意改变建设内容、扩大规模或提高标准、监理人员履行职责不到位而导致的损失浪费问题。
3、检查资金使用的效益性。以提高资金使用效益为出发点，检查工程项目资金的使用和管理是否遵循“节约、必须、合法”的原则；是否在达到项目目标的前提下，实现了资金耗费的最小化。一是检查拨付手续的完备性。主要审查资金的拨付是否符合授权审批制度，有无随意拨付资金影响资金调度导致影响工程进度等情况。二是检查资金支出的合法性。主要检查资金是否按规定用途使用，是否存在截留、转移、挪用、挤占项目资金的问题；有无自行随意扩大建设规模、提高建设标准，以及弄虚作假、瞒天过海、虚列支出而套取工程资金等问题。此环节是维护资金安全、提高资金利用效率的关键点。三是检查项目造价的准确性。必须对工程竣工决算进行评价，审定和确认有关财务数据。否则，虚假的会计信息，必然导致绩效评价的评价得出错误的结论。
4、检查项目运行的有效性。完工项目是否及时进行验收，是否办理决算和报账手续，有无因工程质量不符合要求而造成资金利用严重损失浪费和重大责任事故的问题；已完工项目的后期养护管理制度是否健全；有无因管理不善导致水利设施闲置、路桥工程毁损，难以发挥使用功效的问题；是否将开发整理后净增的耕地及时发包给当地村民等。
（二）资金产出效率的评价方法
1、从资金投入产出关系的角度，评价资金产出效率性。将资金产出情况与项目原定额、标准、预算进行纵向相比，分析资金产出的节约、浪费和挪用情况，找出节约的措施与路径。也可以采取与同类项目进行横向相比的办法，通过比较相同地区项目的资金投入、水利、路桥造价等内容，分析资金投入与投资效果的关系，评价项目实施过程中的规范性和效率性。
2、从内控制度建立与执行的角度，评价资金产出效率性。侧重检查资金绩效管理与项目运行对内控制度的遵守情况，内控制度建立与执行对资金和项目运行产生的实际效果等情况。
（三）资金产出效果的评价方法
整理项目是一项非营利项目，其资金投入与产出效果在计量上存在一定的非对称性，有时无法采用货币直接计量并进行比较。资金产出效果，表现形式上具有多 2 样性。评价时，要注意掌握并运用好以下三个方面评价指标体系。
1、社会效益指标。就是评价项目是否符合设计总体要求，评价改善农业生产条件、提高土地综合生产能力、调整农业结构、解决农村富余劳动力就业、推动新农村建设等方面的指标。
2、经济效益指标。包括整理项目实施后土地利用率、农民人均年收入、增加耕地后粮食产量等方面增长或农田水利设施配套完善后村民农灌水费支出节约的相关数据。对资金产出效果的评价，还要注意预测和评判项目后续管理上可能出现的问题。相关指标：如开发每公顷土地使用的资金=开发资金总额/新开发的土地面积（公顷）；整理每公顷土地使用资金=整理资金总额/整理的土地面积（公顷）；新增每公顷土地使用资金=整理资金总额/新增耕地面积（公顷）等。
3、生态效益指标。就是分析评价项目实施前后土地生态保护和改善、土壤改良、农业设施改善、项目区水源涵养、抗旱排涝、防风固沙、净化空气、绿化造林等情况。相关指标：如农田灌盖率=（实际灌溉面积/土地总面积）*100%；水土治理率=（已经得到治理的水土面积/水土流失总面积）*100％；绿化覆盖率=绿化种植物水平投影面积之和/地块用地面积*100%等。
二、土地开发整理项目资金支出绩效评价的标准
（一）资金利用效率的评价标准
1、有关法律、法规的规定。整理项目合规与否是评价资金利用效率的前提。多年来，中央与地方政府出台了一系列加强整理项目资金管理的规定，如国土资源部“关于印发《土地开发整理项目资金管理暂行办法》的通知”、江苏省财政厅、国土资源厅《关于加强土地开发整理项目资金管理的通知》等，这些规定是评价整理项目资金利用效率的重要政策标准。
2、制度办法已确定的标准。如财政部、国土资源部联合颁布的《土地开发整理项目预算定额标准》中明确的一些标准，其中：整理项目预算定额，包括材料、施工机械的消耗指标；整理项目施工机械台班费定额；整理项目划分、各项费用的构成、费（税）率的计取标准等，它们是实施资金利用效率评价时的具体尺度。
3、整理项目已存在的标准。包括项目概算、预算、计划投入等内容，它们是 3 资金利用效率评价的直接标准。如通过实际投入与项目已制定标准的比较，评价项目已制定标准的合理性，反映资金节约或超支等情况，分析差异形成的原因。
（二）资金产出效率的评价标准
1、行业标准或定额。以行业标准为技术经济指标，如国土资源部下发的《土地开发整理工程建设标准》。通过分析评价水利、建设工程质监部门对工程水利设施或路桥的检测报告数据、农业部门的土壤质量测试数据等，从专业的角度，分析整理项目资金产出的实际效率。通过审核整理项目资金的实际投入（或亩均投入）、农田设施工程的实际造价（或工程单价）等，可以分析整理项目（工程）支出与其定额差距的原因，分析投入与产出的合理性。
2、内部管理制度等。从资金运行、项目运行和内控制度建立和执行情况入手，可进一步分析评价资金投入与产出效率的成因。
3、常理确定的标准。包括被评价同类项目以前年度的最好水平，公认的同类项目以往所达到的水平或该项目应达到的标准等。它们是资金产出效率评价标准不可或缺的组成部分，也是一个很好的参考。
（三）资金产出效果的评价标准
1、项目实施前指标。就是与项目实施前计划、预期、可行性研究方案等进行比照，反映项目实施后的资金产出效果。评价时要注意社会效果与经济效果、长远效果与短期效果的结合，多角度评判农业生产条件改善情况、土地综合生产能力提高情况、土地生态环境保护及土壤质量改善情况、增产增收和为农民带来直接经济效益情况等。
2、内外部成果标准。内部有文件规定或已确定的项目建设规模、新增耕地率等指标。外部包括项目论证批复、可研报告、专业机构及技术专家、人员研究或制定的专业、行业标准。整理项目资金支出绩效评价涉及水利、路桥工程、绿化、土壤改良等多个领域，善于借鉴专业技术测试结果，吸收采纳项目各方验收专家的评审意见作为资金产出效果评价的参考标准，是一个值得肯定的选择。
3、有关方面满意度。整理项目是一项惠民工程，实施效果最终要体现到有关各方面的满意度上。因此，项目当地党委、政府、农村集体经济组织、农户的认可 4 情况，是评价整理项目资金产出效果的一个客观标准。
三、土地开发整理项目资金支出绩效评价的方法
（一）资金利用效率的评价方法
1、价值量化法。资金利用效率的绩效评价，就是对照有关制度规定和标准，在规范资金利用的前提下，运用货币作为计量工具，评价资金利用产生的经济效益或经济损失。
2、分析复核法。利用专业知识与经验，对工程所提供的各类计划、制度、预算、合同、图表、工程记录、影像、报告等事后资料载体，进行合理的推断、验证和计算，进一步核实财务管理和会计核算的真实性、完整性、合法性和一致性，发现绩效管理的盲区和存在问题，寻找资金利用的节约措施与浪费环节。
（二）资金产出效率的评价方法
1、实地观察与计量法。即通过项目区现场观察测量来核实和资产（路桥、沟渠、泵站、农田设施、树木等）记录数据的真实性、存在性、准确性和关联性，核实项目增加耕地面积的数量与质量，检查土地平整、农田水利、路桥等工程设施的投入与运行状况。
2、定量与定性分析法。绩效评价评价是财务评价（定量分析）基础上发展起来的以绩效管理（定性分析）为主的新型评价。在土地开发整理绩效评价评价工作中，可从选取资金下达拨付率、项目完成率、设施不正常使用率等指标入手，反映目建设进展、项目完工投入管理情况，评价项目与资金管理内控制度的执行情况。
（三）资金产出效果的评价方法
1、调查统计法。整理项目资金产出效果，如亩产增量、人均增收情况、群众满意度、项目生态效益等，评价时很大程度上依靠调查统计办法。
2、指标比较法。就是将整理项目实施后相关经济指标与文件制度规定标准、项目原计划、同类项目指标等进行对比。通过工程实施前后农田的产量、农民人均收入、土壤质量指标、农田基础设施个数等指标对比，让整理项目资金的产出效果评价更具直观性和说服力。
