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高校廉政风险基本框架研究报告
哈尔滨工程大学课题组
加强廉政风险防控，是高校构建惩治和预防腐败体系的重要举措，是推进预防腐败工作的有力抓手。本文根据权力决策、执行、制约的运作过程及规律，从学校决策部分、运行管理部分两大方面，对构建高校廉政风险基本框架进行了探索与实践。
一、加强高校廉政风险防控的重要性
近年来，高校腐败案件频频发生，引起社会高度关注，尽快从根源上治理和预防高校腐败，已经成为全社会的共识。面对反腐倡廉的严峻形势和艰巨任务，中央多次提出要健全权力运行制约和监督机制，加强廉政风险防控工作。胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上强调，“要进一步加强预防制度建设，推进廉政风险防控机制建设”，2011年中央纪委起草并下发了《关于加强廉政风险防控的指导意见》，指出，要“以腐败易发多发的领域和部位为重点，逐步建立覆盖党的机关、行政机关和国有企业、事业单位的廉政风险防控机制；在充分实践的基础上，使廉政风险防控机制运行顺畅，制度配套完善、执行有力，预防腐败成效明显提高，在惩治和预防腐败体系建设中发挥重要作用。”可见，加强廉政风险防控，是高校构建惩治和预防腐败体系的重要举措，是推进预防腐败工作的有力抓手。
二、高校廉政风险基本框架的组成部分
高校廉政风险基本框架研究的出发点，就是围绕人、财、物等腐败现象易发多发的领域、部门、岗位和环节，针对其中人事、财务、资产管理等权力的运作过程，找出易生廉政风险的环节，继而建立完善与之相适应的的反腐倡廉制度，通过制度本身的强制力和规范性、约束性作用，保证学校决策、运行管理、监督保障的科学、民主、高效，从源头上预防腐败问题和不正当行为的发生，促进学校改革发展顺利进行。
根据权力决策、执行、制约的运作过程及规律，高校廉政风险基本框架应分为两大部分，即学校决策部分、运行管理部分。学校决策部分包括党政决策和民主决策；运行管理部分包括干部人事管理、财务管理、采购管理、行政管理和行风建设等方面。
按照以上构建思路，构成高校廉政风险基本框架的主要部分。
三、高校廉政风险基本框架的主要内容
（一）学校决策方面 1.学校党政决策
党政决策居于高校各类管理活动的核心位臵，决定和支配各种学校里的管理行为。防范这方面的风险，建立和完善相关制度直接关系到学校党风廉政建设的发展。这方面的风险主要有：学校、教学单位民主机制不健全、缺乏制衡力，领导班子及成员民主意识淡薄，违反民主集中制原则，重大事项决策由个人或少数人说了算，议事制度形同虚设，造成决策失误，影响班子团结协作和干群关系；重大决策决策过程民主和透明程度不够，征求意见环节缺失。同时，对重大决策结果落实和督查不力，影响工作进度和效果。
2.学校民主决策 提高决策科学化水平，依法决策是前提，科学决策是目标，民主决策是保障。建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，充分发扬民主，依靠集体的力量进行科学决策，就可以对决策进行及时补充和修正，保证学校的顺利发展。高校在这方面存在的风险主要有：民主治校、教授治教、专家治学的作用没有充分发挥，影响学校决策的民主性、科学性和专业性，造成决策失误。表现在：教代会代表履责意识不强，履责机制缺失，教职工代表大会制度形同虚设；教授委员会、学术委员会、学位委员会等专业委员会组织机构和工作机制不健全，造成科学决策不科学，专业决策不专业。
（二）运行管理方面 1.干部人事管理(1)干部管理
为建立规范干部选拔任用和管理工作，防止和纠正用人上的不正之风，建设高素质党政领导干部队伍，中央出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》等规定。对照相关法律法规的具体要求，结合学校实际，可以发现，学校存在以下风险：
干部选任管理方面，岗位设臵科学论证不足，存在随意性；岗位选拔条件标准单一，缺乏针对性；干部推荐、考察、民主测评程序和机制不健全，缺乏有效性；干部档案信息审核机制缺失，存在弄虚作假现象；干部任免事项酝酿、民主决策机制不健全；试用期培养考核机制缺乏科学性，指导培养不够；干部任期制管理不规范，人、财、物岗位交流机制不规范，廉政风险提高。部分高校甚至存在选人用人违规和“买官卖官”、“跑官要官”等现象，影响干部队伍建设科学、健康发展。
干部选任监督方面，干部监督“四项制度”落实不到位，对选任过程缺乏有力制衡，造成管理漏洞；干部考察预告、竞争上岗过程、任前公示等环节缺乏透明度，民主监督渠道不畅；群众信访受理及核查机制不健全，群众意见得不到重视；纪委、监察、组织联席会议机制不规范，监督力度不够，给违规行为造成可乘之机；干部选任回避制度执行不力，造成“唯亲任人”；干部选任责任追究机制不健全，滋长违规选任风气。
干部管理考核方面，后备干部队伍管理流离于形式，滋生随意选人土壤；政治理论和党风廉政教育针对性不强，学习教育培训制度缺乏力度；领导干部廉洁从政各项法规宣贯落实未能到位，监督制约有效手段匮乏，存在个人违规“死角”；领导班子及领导干部考核机制缺乏科学性和有效性，科学发展观和正确政绩观要求未能充分体现；领导班子民主生活会重形式轻效果，问题整改落实不力；对干部的经济责任过程监管缺乏力度，不利于对腐败的有效预防。
(2)人事管理
为加强学校人事管理，使各项管理标准化、制度化、规范化，提高工作效率，促进教职员工的勤政廉政，增强其生机与活力，应该在人员聘用及管理、工资待遇、技术职称等方面建立和完善相应的制度，防范存在的廉政风险：
新进人员选聘方面，新进人员（包括教学单位、后勤集团等各类人员选聘）岗位设臵缺乏计划控制和科学论证，选聘标准不确定，程序不严格，缺乏有效监督制约机制；人才引进缺乏有效监管机制，面试考核和审核程序把关不严，引进效果难以保证，也易引起现有人才流失；人员聘用和管理制度不完善，合同履行和监管不力，造成虚报冒领薪酬违规行为，制度形同虚设。同时，教职工劳动纪律执行情况缺乏有效监管，纪律处分处罚措施缺乏依据。
薪酬审核发放方面，学校人事分配制度缺乏合理性和激励性，没有体现相对公平和优劳优酬原则；下拨院系的岗位业绩津贴额度计划不足或过多，可能导致下年预发放情况超支；医疗保险缴费基数核定不准确，影响教职工无法正常享受医疗保险待遇；校内医疗补助基金使用未经校内医疗补助委员会审批，可能造成基金使用不当。各教学单位在对所属教职工进行年度考核与津贴发放时，存在审核不细、把关不严等问题，津贴分配发放原则和标准不合理，有失公平公正。
职称岗位评聘及基层学术组织负责人推免方面，学校和教学单位专业技术职务和岗位职级晋升制度不健全，岗位指数设臵、评聘条件确定、评审过程组织、评议办法选取缺乏科学性和规范性，滋生重指标轻实绩、公正公平缺失等现象；申报材料把关不严，造成评聘材料弄虚作假现象；评审专家组成不合理，回避制度形同虚设，造成重关系轻业绩、拉选票走后门、以权谋私等现象。教学单位的科级干部学术组织负责人推荐任免不规范，造成选人用人的随意性，职工反响强烈。
2.财务管理
为规范高等学校财务行为，加强财务管理，提高资金使用效益，促进事业发展，根据国家和上级有关法规，结合学校特点，有必要加强各种财务管理制度，堵塞管理中可能存在的如下漏洞：
财务管理制度不健全，违规设立收费项目，收入管理不规范；违反收支两条线，虚报冒领，形成贪污、资金挪用和“小金库”；校内预算经费性质（国拨经费、自筹经费）、额度分配不合理，造成资金争取的“暗箱操作”；票据的使用不规范，造成违规使用现象。经费支出审批程序不严格，造成虚开发票、帐物不符，资金利用效益降低；对二级财务监管不到位，会计委派形同虚设，诱发违规问题，甚至造成管理失控。教学单位经费使用不规范，审批不严格，管理混乱。引进人才配套科研启动金立项审查不严格、评审不规范、经费使用不合规，导致资助后效果不理想，且无法避免由于使用者中期调离，给学校造成的经济损失及负面影响；科研经费使用违反合同条款，审批程序不规范，以致虚报冒领、套取经费、违规报销等现象。
3.采购管理
高校的主要采购项目主要分为大宗物资采购（包括仪器、设备、家具、图书文献资源、药品药材医疗设备）、基建工程采购（包括新建工程、维修改造工程、绿化工程、工程服务等）、供热用煤采购和饮食材料采购等，在这些采购中，共同存在着以下廉政风险：
工作人员对政策法规把握不全，廉政意识不强，成为商业贿赂侵蚀对象；采购立项论证不充分，市场调研缺乏谨慎，所采购货物受厂商主导，甚至与厂商建立“经济互惠同盟”；采购文件制定、评审办法制定、评审过程管理和评审人员选取不规范，监控不到位，给腐败滋生可乘之机；合同弄虚作假，合同签订审核缺失，验收监管不规范，使学校利益蒙受损失，导致价高质劣或从中收受好处。
4.行政管理 高校行政管理部门，为高等院校实现和优化其教学、科研两大主要职能起着重要的保障和支持作用。随着“科教兴国”战略的实施和高校管理体制改革的不断深化，高校行政管理工作的重要性日益凸现。当前，高校行政管理工作在基建工程、资产管理、后勤服务、产业投资、教育教学等方面存在若干廉政风险：
(1)基建工程管理
基建施工管理人员选拔、教育、监管不力，导致管理人员失职失责，擅自脱岗，甚至牺牲学校利益与施工方“共进共退”；对施工单位及人员身份的真伪性辨别和监督不到位，使“工程分包”变成可能；对施工监理单位缺乏有效监管，工程质量难以达标；对基建材料、设备到货进场的验收监测制度不健全，造成价高质劣；隐蔽工程封闭前未及时有效验收，工程决算结果与实发费用不符，影响工程整体验收质量和造价核算；工程项目过程审计、竣工结算和决算审计不严格执法，甚至出现与施工、监理、管理方携手弄虚作假，牟取好处的现象。
(2)资产管理处臵
各种资产从购臵审批、购买、保管、领用、使用维护直到处臵的一套切实可行的规章制度不健全，缺少有效内控手段，造成资产管理人员利用职务便利侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有学校资产，导致学校资产流失；资产调配使用缺乏科学规范，造成长期闲臵和浪费，导致拉关系走后门；利用公用房租赁、资产报废之机变卖固定资产，伪造相关手续，从中谋取利益。
(3)后勤管理及相关服务
学校的后勤管理及相关服务工作与学校教学、科研、师生的后勤保障休戚相关，因此强化党风廉政建设、建立必要的规章制度，健全完善水电暖等各项收费及相关服务工作显得尤为重要。
水电暖和网络电话收费方面，水、电、暖和网络、电话收费工作人员廉政意识不强，岗位交流不畅，执法监管不力，导致管理人员失职失责，甚至以权谋私，牺牲学校利益为自己或他人“减”、“免”费用，从中收受好处。
其他相关服务方面，学校党政印信刻制、使用、审批程序不严格，造成违规刻章、违规用章、滥用印信，从而获取个人私利或帮助他人获取私利，影响学校公信力。出访团组委托旅游公司的选择缺乏竞争性，导致决策个人说了算；出访人员选定过程缺乏科学论证和有效监管，造成人员组成违规；出访期间政治纪律教育和守纪监管不到位，造成违规违纪。
(4)产业投资(对外投资管理)
为加强高校对经营性国有资产的监督管理，规范高效产业建设，对照《教育部关于积极发展、规范管理高校科技产业的指导意见》，应建立相应的管理制度，对对外投资、兴办产业的相关事项作出明确规定。当前，对外投资管理的廉政风险主要表现在，对外经营性投资审批机制不健全，造成盲目投资，为以权谋私、暗箱操作提供条件。
(5)教育教学管理
教育和教学是学校的中心工作。科学管理是做好教育教学工作的基础条件，为此必须针对存在的各种廉政风险，建立健全管理规章制度和方式方法，使高校教育教学管理走上制度化、规范化、现代化的轨道。学生考试及成绩管理方面，违反学校管理规定，对出现的教学事故和违纪行为隐瞒不报或私自进行违规处理；非法修改数据库中学生的成绩记录，不严格履行相关规定或违规审批，使不符合规定的修改成绩或者补录成绩的相关申请得到批准；违规出具成绩单和相关证明材料等，或出具与学生实际情况不符的成绩单和相关证明材料等。出题教师及教务人员泄露考试内容谋取私利，监考人员不认真履责甚至营私舞弊，评卷教师评人情卷，教务人员私自涂改考试成绩等。
奖助学金发放方面，国家、社会、学校各级各类奖助学金制度建设有待完善，学生奖助学金申报、评审、公示环节存在虚报、漏报、错报现象；各级各类奖助学金评审、发放、监管机制不健全不规范，存在资金挪用风险；奖助学金管理缺少监管，发放存在随意性，不能做到公开公正公平。
政治辅导员选任管理方面，违反国家和学校关于辅导员队伍建设的制度规定，辅导员选聘不能坚持任职标准，回避制度执行不力，存在以招聘为由谋取私利，任人唯亲，擅自安排不符合条件的人员担任辅导员现象；辅导员招聘过程缺乏透明度，监督机制和责任追究机制不健全。
各项评奖评优和学生党员发展方面，对学生评奖评优工作重要性意识淡薄，没有充分发挥积极导向作用；评奖评优相关工作制度有待完善，学生考评体系尚不健全、不科学；评奖评优工作监管机制未落实处，申报、评审、公示环节不规范，滋生违规评选风气，造成不公正现象。教学单位对学生党员发展推荐组织程序不规范，公开透明机制不健全，工作随意性大。
学生学籍管理方面，工作人员无视岗位廉政建设，私自修改学生（含继续教育）学籍、身份信息等，为冒名顶替的滋生提供条件；私自制作、发放学历、学位证书，制造假文凭、假学位；继续教育学生学习管理中，考试命题组织、试卷保密、考试监考、考卷评阅、成绩核定管理混乱，造成违规违纪，有失公正公平。研究生学籍管理工作风险表现为退学、休学等环节的准确性，易引起管理上的混乱。
免试推荐研究生方面，相关单位在保研遴选工作制度、工作流程不健全，存在违规操作风险；在保研遴选资格审核机制不健全，出具与实际情况不符的证明材料，影响遴选工作公正公平，损害广大学生的利益；没有形成有效的监督和责任追究机制，滋生违规遴选风气；教学单位对免试推荐研究生的学生成绩统计方法不规范，名额分配欠缺公平，因人而异，造成不公正现象
大类培养专业分流方面，违反学校大类培养专业调整制度，院系对专业调整工作没有认真对待，未恰当引导学生慎重选择，志愿填报、成绩审核、结果公示违规操作，造成专业调整工作混乱；在分流中对特长生的推荐意见及能力证明存在造假现象，影响其他学生的利益；监督机制责任追究机制不健全、不完善。
博导硕导遴选方面，学校和各教学单位的硕导、博导遴选管理制度不健全，评选标准和原则不合理，评审机制不规范，评审办法不科学，评审专家选择缺乏随机性，评审专家名单缺乏保密性，专家评议不公正，回避制度没有得到有效执行，造成跑关系走后门，暗箱操作，以权谋私，评审结果有失公正。
5.行风建设
近年来，不正之风已经严重影响到高校，有愈演愈烈的趋势，严重污染了学校的风气，干扰了学校正常的改革发展。具体体现在：(1)本科招生管理
招生工作人员忽视岗位廉政建设，失职失责，利用职权暗箱操作、以权谋私。高考远程录取程序不规范，监控措施不到位，造成擅自调整考生专业、违规录取现象；艺、体特长生资格审核、现场测试、成绩核定监管不严，滋生违规问题；高考自主选拔录取管理不规范，考生资格审查、命题组织、试卷保密、考试监考、考卷评阅、成绩核定、名单确定等关键环节缺乏有效监控，产生管理漏洞；成人高考录取程序不规范，没有监控制约措施，造成违规录取，权钱交易。
(2)研究生招生管理 考生信息审核措施不力，未能将持有假身份证或学历信息的考生排除，导致虚假信息上报国家，造成招生工作的混乱；出题、试卷印刷及传递环节泄题，试题保密工作存在风险；招生考试环节存在考生违纪作弊现象，影响招生的公正公平；复试环节，复试原则和录取办法缺乏公开透明，泄露笔试考题，招考教师不严格履行职责甚至协助舞弊，面试缺乏公平公正，存在打“人情分”等现象。
(3)科研项目管理 校内项目申报论证、审批过程不规范，建设内容的确立和各建设子项投资额度确定，未经集体讨论，审核程序不完善，随意性大，存在暗箱操作的现象，影响校内科研资源的合理分配；项目立项申报忽视技术论证环节，形成管理“真空”。项目结余资金用途不准确、不公开，导致误用、滥用、甚至违规使用；项目调整未按国家有关规定办理，调整随意化、人情化，使项目不能按照批复内容进行建设，造成超概等现象。
(4)学术诚信管理
在科研中，抄袭、剽窃他人学术成果现象屡禁不止；教师利用学生搭车署名行为渐成惯例；导师对指导的学生未进行严格教育和认真把关，没有及时制止学生对他人进行的抄袭、剽窃；科研成果鉴定急功近利、弄虚作假。学位论文的学术不端检测制度不规范，造成暗箱操作，漏检避检，从中获取私利。
综上，构建高校廉政风险基本框架的目的在于确定高校廉政风险的重点部位和环节，提高党员领导干部和教职工的防范和化解廉政风险的意识，将廉政风险防范与具体业务工作紧密结合，逐步形成廉政风险防范的长效机制，提升高校管理工作的科学化、能动化和高效化水平。这一目标的实现需要上级机关的大力引导，需要高校党政的高度重视，需要高校各级组织的协调配合，需要高校纪检监察部门的不懈努力，才能形成坚强的合力，对全部权力的运作及过程加以制度规范，形成结构合理、配臵科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，真正实现制度管人、制度管事、制度管权的制约机制，不断提高维护和驾驭学校发展的能力，真正做到以制度反腐防腐。
