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统筹城乡就业与社会保障体系研究
该课题是国家发展改革委员会承担的国务院重点课题《促进城镇化健康发展问题研究》中的一个重要组成部分，由发改委委托我院具体实施。
统筹城乡的就业和社会保障，不是单纯的农民进城和人口转移，也不是单纯地将城镇职工就业政策、社会保障政策和公共服务覆盖到农村，统筹城乡就业是一项系统的社会工程，是城乡地域之间各种要素优化配置的渐进过程，是城乡规划、产业分布和劳动力配置等一体化建设的必然要求。这个系统的建立，要在正确分析和面对当前就业和社会保障领域存在问题的基础上,在统一的目标指导下，经过试点，逐步推进，探索出一条适应中国的经济发展、与工业化和城镇化进程相协调的统筹城乡的就业和社会保障新路子。
一、正确分析和面对我国统筹城乡的就业和社会保障体系建设面临的新情况
改革开放二十几年来，我国劳动保障事业取得了重大成就，为经济发展和社会建设做出了积极贡献，在就业和社会保障方面取得了很大成绩，就业机制、就业规模和就业结构发生了重大变化，通过积极的就业政策，建立了市场导向的就业机制，就业规模不断扩大，就业结构逐步调整，就业形势总体稳定。初步形成了独立于企业事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系框架。目前，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险已覆盖绝大多数城镇职工，城镇三条保障线较好地发挥了保障低收入者生活的作用，社会保障基金筹集渠道进一步拓宽，国家财政对社会保障事业的资金支持大幅增加。
在统筹城乡就业方面做出了突出的工作，一是从政策上讲原来针对城镇职工的劳动力市场建设、职业培训等政策已经逐步覆盖到农村，二是各地也在进行试点和探索，并且涌现出许多典型的做法，在建立统筹城乡的社会保障体系方面也迈出了很大的步伐，但是在统筹城乡的就业和社会保障体系建设方面还存在许多问题，突出地表现在：
（一）农民工进城就业在户籍、低保、住房等公共福利方面的体制性障碍仍然存在当前，统筹城乡就业的政策体系初步形成，农民工在获得就业机会和工资报酬、享受公共就业服务等方面有了政策保障，但在户籍制度改革以及附着在户籍之上的其他公共福利方面的体制性障碍仍然存在。在户籍制度的改革方面，虽然全国许多地方，基本冲破了在就业准入方面的户籍限制，但在进行户籍改革的地方也往往仅限于就业准入，真正附着在户籍制度背后的其他公共资源，农民工仍然难以与城镇职工一视同仁。如绝大多数进城就业的农民工不可能真正成为城市居民，很难享受到城市居民享有的许多公共服务和社会福利，即使在取消“农业户口”和“非农户口”、实行了户口登记一元化管理的地方，许多也难以与城市居民同等地享受失业保险、最低生活保障、经济适用住房等保障和福利待遇。由于多年来二元体制的影响依然存在，城乡居民的利益差别短时间内很难消除。
（二）社会保障体系建设方面存在城乡社会保障制度发展失衡、衔接困难、财政投入不足等诸多问题
在党的十六届六中全会上，建立覆盖城乡的社会保障体系被列为2020年构建和谐社会的九大目标和任务之一，但真正解决进城农民工的社会保障问题、实现城乡劳动者社会保障权利方面的平等，除工伤保险从制度设计上可覆盖城乡所有劳动关系的劳动者外，其他险种在实践过程中还面临许多问题和困难：一是各种不同保险的衔接问题，如养老保险有农村养老保险、“双低”养老保险、失地农民的养老保险和城镇企业职工基本养老保险四种不同的制度；医疗保险有新型农村合作医疗、大病医疗保险、城镇职工基本医疗保险三种不同的制度。如
何很好地解决各个不同制度之间的衔接和过渡问题，仍然是一个有待进一步探索和研究的问题。最大的问题是农民工的社会保险问题。一方面由于缺乏农民工定居和稳定转移的制度环境；另一方面社会保险特别是养老保险统筹层次低，没有适合农民工特点的养老保险办法，养老保险制度设计本身存在的问题，致使农民工的养老保险无法实现异地转移。再者，我国养老保险运行模式正处在由现收现付制向统帐结合、部分积累制转变时期，对老职工的历史欠帐需要偿付,本身资金投入不足,再要对数量庞大的农民工的社会保障增加投入,可能会使本来就很困难的地方财政难以承受,真正建立覆盖城乡的社会保障体系，制度上全覆盖尚能达到，但要实现人群的全覆盖还有很大的资金缺口，需要强有力的财政支持。
(三)与统筹城乡就业和社会保障体系相关联的土地、投资、产业发展等相关政策不配套
统筹城乡的就业和社会保障体系的建立，要与经济社会发展水平相适应，要在城乡一体化的大背景下进行系统决策、配套改革，劳动保障系统自身无法独立完成；要完善相关的产业政策、投资政策、土地规划和财政等政策，需要各级党委和政府的重视，需要其他部门的综合配套和相互协调发展。目前在全国各地的探索和实践中，劳动保障系统内部的就业和社会保障政策向农村延伸已经取得了很大的进展，建立覆盖城乡的公共就业和社会保障服务体系也取得了很大的进展。一些地方如重庆市、四川省成都市、广东省南海市等城市在城乡一体化的统一规划下，统一协调城市规划、土地集中集约使用规划、主导产业发展规划与农民进城就业、住房安置、社会保险、子女就业等发展政策，取得明显成效。但仍有很多地方在建立统筹城乡就业和社会保障体系时，还停留在提高就业率、将就业政策和就业服务等延伸到农村，将社会保障政策和参保人群覆盖到城镇居民和农村的阶段，产业发展政策、土地使用政策、城市规划等政策的系统配套还停留在论证和探讨建立目标的阶段，真正实施相互配套的城乡一体的就业和社会保障体系还有很长的路要走。
二、科学研究和制订统筹城乡的就业和社会保障体系中长期发展目标
统筹城乡的就业和社会保障体系应当是公共政策覆盖城市和农村、城乡一体的劳动力市场、并且实现城乡劳动保障管理的统筹协调发展。具体来讲,长期目标可以描述为:
（一）对流动就业人群实施公共政策全覆盖
主要在就业服务政策上要作到城乡一视同仁，在职业培训政策上实现工农全覆盖，在社会保障政策上要分项区别对待，在义务教育政策上要实现城乡区域一致，在财政扶持政策上要实现列入常规预算，在法律援助政策上要作到免费提供服务。
（二）建立健全城乡一体的劳动力市场体系
要突破地域限制，畅通流动渠道；破除户籍壁垒，打开城乡通道；消除就业歧视，改善就业环境；衔接社保关系，便利流动就业；统一规范中介，提高匹配效率；加强市场监管，保障劳资权益。
（三）实现城乡劳动保障管理的统筹协调
改革管理体制，打破城乡、条块分割；建立组织体系，实现五级网络、直通村庄；提高统筹层次，实现中央统筹、省级调剂；完善信息系统，实现全国联网、统一标准；增强服务能力，加强队伍建设、改进手段；完善法律，稳定政策。
本世纪的头20年,是我国经济社会发展的关键时期,也是建立统筹城乡的就业和社会保障体系的关键阶段。到2020年劳动和社会保障事业的发展目标为：城乡就业比较充分，分配
格局比较合理，人人享有社会保障，管理服务规范高效。
-----劳动者平等选择就业，在城乡、地区和各类单位间合理流动，就业形式灵活多样；就业规模适度，城乡就业人数总数达到8.4亿左右，调查失业率控制在社会可承受范围内；就业结构更趋合理，第一产业就业人员比例低于30%，第二、第三产业的就业人员大幅上升；劳动者普遍接受职业技能培训，高中以上就业人员比例大幅度上升，就业人员素质基本达到工业化要求。
-----全方位、多层次的社会保障体系基本健全，城乡居民养老、医疗和最低生活等社会保障都有相应制度安排；城镇居民各项社会保障达到全覆盖，农村居民不同程度地享有养老、医疗以及最低生活保障等基本社会保障；社会保障水平与经济增长和社会进步相适应；社会保障支出占GDP比重大幅度提高，财政对社会保障的支出进一步加强。
为了实现上述目标，要加快城镇化建设，统筹城乡就业。在“十一五”期间，着力打破城乡分割，改革户籍制度，取消城镇对农村劳动力进城务工和从事经营活动的各种不合理限制，为促进农村劳动力平稳有序转移创造良好的政策环境。同时，实现城镇登记失业率向城乡调查失业率统计监控的转变。2010年以后，随着整体就业压力的减缓，城镇化建设步伐逐步加快，要统筹安排城乡劳动力就业，逐步加大农村劳动力向城镇转移的规模，提高城镇吸纳农村劳动力的能力，改善城乡就业的市场环境，提高农村劳动力就业充分程度。
在健全社会保障体系方面，按照统一、高效的原则，整合社会保障行政管理职能，完善社会保障政策，形成比较健全的社会保障体系总体框架，将试点成型的养老保险制度和其他社会保障制度逐步向全国城镇推广，在全国主要城市逐步完成新旧制度转换。2010年以后，在分步推进城镇和农村各项社会保障制度建设的基础上，进一步完善社会保障制度。
三、统筹兼顾和协调实现覆盖城乡的就业和社会保障体系的基本思路
统筹城乡就业和社会保障是统筹城乡经济发展的一个重要组成部分。统筹城乡经济发展要实现三个方面的转变,一是由农业哺育工业转变为工业反哺农业,政府公共财政向“三农倾斜”；二是推进城镇化建设，以城带乡，统一城乡劳动力市场，为农民进城就业创造更多的机会和平等的就业环境；三是城乡互动，运用城市的辐射和带动，加快建设社会主义新农村。因此作为城乡建设的一个组成部分，建立城乡统筹就业和社会保障体系，要实现以下三个突破：
（一）统一规划、系统决策，在体制创新上实现突破。
统筹城乡的就业和社会保障体系的建立是在城乡一体化建设的大背景下进行的，某种程度上讲是城镇化的必然结果。从经济结构变迁看，城镇化过程也就是农业活动逐步向非农业活动转化和产业结构升级的过程；从社会结构变迁看，城镇化是农村人口逐步转变为城镇人口以及城镇文化、生活方式和价值观念向农村扩散的过程；从空间结构看，城镇化是各种生产要素和产业活动向城镇积聚以及积聚后的再扩散过程。因此统筹城乡的就业，解决农村劳动力向城镇转移和三次产业结构间的转移要与城镇化的步调一致，完善城镇职工、农民工和农村社会保障体系要与统筹城乡的大背景一致，与统筹城乡的公共财政体制、户籍制度、土地管理和使用制度、行政体制等综合配套改革同步。
实现城乡统筹就业和社会保障，要从体制上着手，包括组织机构、人员编制、经费投入、监
督管理等一系列制度的优化和调整，同时各级党委和政府一把手抓到位，多部门综合联动。只有在体制上有所突破，才能确保统筹城乡就业和社会保障目标的根本实现。
（二）进行综合配套政策改革，在制度创新上实现突破。
建立统筹城乡的就业和社会保障的政策体系是一个系统工程，需要在统一的目标下进行系统的政策设计，以促进城乡就业、建立覆盖城乡的社会保障体系为核心，同时完善农民进城居住、医疗、社保、子女教育和青年就业、弱势群体就业援助等配套政策，通过这些政策的制定和完善，形成城乡一体的积极就业政策、劳动力市场政策、社会保障政策，建立覆盖城乡的职业培训体系、再就业援助体系、社会保障经办服务体系，为实现统筹城乡的就业和社会保障体系提供组织保障和政策保障。实现城乡统筹就业，要建立一个新的制度框架，这个制度框架包括：城乡一体化的劳动力市场管理制度；城乡统筹的人力资源开发利用制度；土地节约集约使用管理与失地农民安置就业制度；城乡统一的户籍登记管理制度；覆盖城乡全体居民、相互衔接配套的社会保障制度；面向城乡的公共就业和社会保障服务制度，等等。
（三）实现就业和社会保险体系的良性互动，在劳动保障业务协调机制上实现突破。
正如经济发展需要与社会发展要相协调，促进就业同样也需要与社会保障发展相协调。在现行的制度设计和实践当中，还存在着就业与社会保障不协调的现象，保障水平过高、保障不足与没有保障的情况同时存在。一方面，为追求基金平衡维持高费率的做法加重企业负担，影响扩大就业；另一方面，片面追求就业量的扩大忽视了对部分群体提供正常保障的问题。在进行统筹城乡的就业和社会保障体系设计时，要在两者协调发展的方针指导下，既要实施积极的就业政策、扩大就业总量，也要与城镇化的进度相适应，优化就业结构，更要建立健全社会保障体系，提高就业质量。
国家要根据当前的经济和社会发展状况，在充分就业和完善社会保障之间做好平衡。在就业压力较大时，首先要积极扩大就业，并通过适度的社会保障来促进就业，社会保障改革与发展至少应以有利于就业为前提；而在就业压力相对较小、就业比较充分的情况下，则应该加快社会保障制度建设，根据经济发展状况扩大社会保障的范围、适当提高保障水平。
四、动态把握和注意建立覆盖城乡的就业和社会保障体系的几个关键问题
（一）统筹城乡就业和社会保障体系要与工业化、城镇化进程相协调
城镇化、工业化和经济发展紧密联系在一起，在一定时期内，一个地区城镇化推进的速度和规模，必须与工业化的进程相适应，与其经济实力和发展水平相匹配。城镇化的推进一定要从实际出发，量力而行，吸取国外城市化的经验教训，注意保护和节约土地，维护农民的合法权益，合理把握城镇化进度。而城镇化的进程也就是农村劳动力转移和三次产业结构调整和优化的过程，因此统筹城乡就业的进程必须与城镇化的进程一致，覆盖城乡的社会保障制度体系的建立也要与经济社会发展的水平相协调，与城镇化的进程相协调。
根据发达国家社会保障发展的历程，同样存在着先工业、后农业，先城市，后农村的过程。有关专家预测表明：中国的城镇化与西方的工业化、城镇化进程不完全一致，在中国城镇和农村的人口比例在达到60：40的结构也许是最和谐的状态，不会象西方社会出现80：20的结构状态。因此建立覆盖城乡的就业和社会保障体系要借鉴国外发达国家工业化、城镇化
进程的经验做法，更要与我国的城镇化、工业化的进程相互协调。
（二）统筹城乡就业和社会保障体系的建立要在试点的基础上分区域、分层次推进
统筹城乡就业，包括制度创新、体系完善和政策统一。有的需要从城市向农村开放和延伸，有的需要构筑和建立，有的需要进行整合和共建。就全国而言，现在还没有现成的最优模式可供普遍参照，需要通过试点来闯出新路。在总结城乡统筹充分就业社区经验的基础上，在以劳动保障部、发改委、财政部、农业部等四部委组成的城乡统筹充分就业试点小组的领导下，城乡统筹充分就业试点工作正在全国20多个省市拉开序幕。通过试点，总结出率先实现城乡统筹充分就业的城市、就业环境最佳的城市、创业型城市、技能兴市等典型城市以及这些典型城市的不同政策模式，在此基础上总结制定指导全国的就业政策,并选择适当的时机逐步推进。
在健全社会保障体系方面，按照统一、高效的原则，整合社会保障行政管理职能，完善社会保障政策，形成比较健全的社会保障体系总体框架，将试点成型的养老保险制度和其他社会保障制度逐步向全国城镇推广，在全国主要城市逐步完成新旧制度转换。在农村，加快推进新型合作医疗、最低生活保障和农村社会养老保险制度建设。2010年以后，在分步推进城镇和农村各项社会保障制度建设的基础上，进一步完善城乡统筹的社会保障制度。
（三）统筹城乡就业和社会保障体系的建立要动态把握就业和社会保障的良性互动关系
就业和社会保障相互联系、相互协调才能发挥其积极的作用。如果就业率过高，忽视了弱势群体的社会保障问题，这种无保障的就业也是低水平的就业，不稳定的就业。保障水平过高，将会使一部分人失去了就业的积极性，出现“养懒汉”的现象，不利于劳动力市场的培育和整体性人力资源的开发。高就业率和高社会保障水平要以相当的经济社会发展水平、城镇化水平等协调发展为前提。因此我们既要注重着眼于提高就业率、提高保障水平，也要注意把握它们之间的动态协调关系。在统筹城乡就业和社会保障体系建设时做到：
1.保障水平要适度。
社会保障标准的确定，要同现阶段经济发展水平相适应，既要保证基本生活需要，又要有利于促进就业和再就业。保障水平过高既加重企业缴费负担，加速资本对劳动的替代过程，不利于扩大就业、鼓励用人，又不利于调动低收入劳动者的工作积极性，会使社会保障制度存在明显的道德风险。
2.保障范围要不断扩大。
目前，我国就业渠道、方式发生了重大变化，要求必须不失时机地扩大基本社会保障的覆盖范围。首先，要将城镇灵活就业人员逐步纳入社会保险，使基本养老保险覆盖到城镇所有从业人员，基本医疗保险和医疗救助覆盖到城镇所有从业人员和居民，失业保险和工伤保险覆盖到所有企事业单位及其从业人员，最低生活保障制度覆盖到城镇所有居民。其次，要适应城镇化和农村劳动力转移的大趋势，尽快研究失地农民、农民工、乡镇企业职工参保问题，为该群体提供基本保障。第三，探索建立农村社会保障体系，逐步为农民提供适宜的保障。
3.要切实减轻企业负担。
目前我国社会保险费率居高不下，这不仅使许多单位和个人望保却步，而且加重了企业负担，不利于鼓励企业增加就业岗位，也势必影响我国经济的国际竞争力。为鼓励各类企业更多吸纳就业，除了实施更有利于企业发展的产业政策、财金政策、税收政策、外贸政策外，很重要的一个措施就是在扩大社会保障覆盖面的同时，适当调整过高的社会保险缴费率，切实减
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