02陈秀凤家电下乡内部控制研究_家电企业内部控制

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家电下乡内部控制研究

陈秀凤

（中国农业大学经济管理学院会计学系，北京，中国，100083）

【摘要】2007年末实行“家电下乡”政策以来，家电行业在农村市场体系建设方面摸索了经验，农民的消费需求得到了一定程度的释放。本文从政府管理的角度，对“家电下乡”实施过程中的内部控制进行了研究，从内部控制的5要素分析了“家电下乡”政策目标得以实现的制度保证。

【关键词】家电下乡内部控制政策目标家电市场

【Abstract】 Since 2007, China's Home Appliance Subsidy Program for Rural Areas has been practiced.While the rural consumption is fulfilled, the home appliance enterprises get experiences of exploring rural markets.This paper views it from the government management, studied the internal control in the proce of practicing Home Appliance Subsidy Program.The conclusion is that the 5 components act important roles in the policy practice.【Key words】Home Appliance Subsidy Program, internal control, policy target, home appliance

1.问题的提出

“家电下乡”这个词最早出现在2007 年。这是中国第一次依靠财政支出直接补贴刺激消费的举措,期望以此促进农村消费。以扩大内需为最大目标的家电下乡最初只在四川、河南、山东三省进行试点。关于其实施背景，杨昊辰（2010年）认为：2008 年金融危机使我国遭受了外需疲软的困境,直接的后果是我国生产的家电产品在欧美市场上需求锐减,相关贸易摩擦频发。由此带来家电产品销售不畅,家电企业就业状况面临着有巨大压力【1】。另一方面，近年来我国政府持续关注三农问题，希望增加农民收入，改善农民生活，通过国家财政补贴农民的家电下乡政策无疑对改善农民的生活质量有着重要的意义。家电下乡政策实施以来，农村市场释放出了巨大的潜在需求，根据商务部2011年初发布的数据：2010年，全国家电下乡产品累计销售7718万台，实现销售额1732.3亿元，同比分别增长1.3倍和1.7倍【2】。按照13%的补贴比例，农民可得财政补贴总额为224亿元。真正实现了“农民得实惠,企业得市场,内需受拉动,政府得民心”。也符合家电下乡政策的初衷，即促进农村消费、拓展农村市场、挽救家电企业。

在“家电下乡”政策从无到有，从试点到全面铺开，从最初的稚嫩到如今的成熟，各级政府部门，尤其是财政部门、商务部门、工信部门以及其他的相关部门进行了大量的探索，开展了有效的工作。尽管也时有问题发生，但总体已经摸索出了一套行之有效的财政补贴操作办法，对于未来我国财政补贴政策的实施提供了很好的素材。2007年以来，中央部委发布的有关“家电下乡”的文件法规共计27个，其中2011年发布3个，2010年发布8个，2009年发布6个，2008年发布8个，2007年发布2个【3】。这些文件有力地保证了家电下乡政策和实施，从上游的家电供应商遴选，家电下乡产品的选定，产品标示卡的管理，到中游家电下乡流通网点的管理，直至下游农民领取财政补贴的审核和补贴款的发放，各项工作都能够有法可依，有据可循，形成了一整套关于家电下乡政策落实的内部控制体系。

本文将从内部控制的角度探索“家电下乡”政策落实的脉络，以明确在政府管理中，内部控制可以而且能够有力的保证政府政策目标的实现，内部控制理论应该成为政府管理的自觉应用。

2.政府内部控制研究综述

杨晓磊，沈丁丁（2009）研究了来自《会计研究》、《审计研究》、《财政研究》和《财政监督》四本核心期刊以及中国知网（CNKI）其他杂志从1998年至2009年间刊登的关于研究政府内部控制的68篇相关文章，发现该领域的研究起步较晚，2006年论文才开始逐渐增多；研究内容还不是很深入，政府内部控制建设在我国依然有很长的路要走【6】。

但我国学者和政府相关部门的实践者从未停止过对政府内部控制建设的探索。张国清,李建发（2009）研究了美国联邦政府机构内部控制理论和实务的发展，介绍了OMB(管理与预算局)最早于1982年12月,发布了《联邦管理者财务诚信法案》（简称FMFIA）的执行指南,即“OMB 通告A-123《评估、改进和报告联邦政府的内部控制系统》”,其中详细地描述了内

部控制评估的7个步骤。2004 年12 月颁布了经过修订的“OMB 通告A-123”，该通告认为：内部控制是组织管理的一个组成部分,它为下列目标的实现提供合理的保证:运营的效率与效果,财务报告的可靠性, 遵循有关的法律法规。并指出COSO的内部控制五要素,也即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督同样适用于政府内部控制【5】。王光远（2009）在为《联邦政府内部控制》（中文版）序中指出：政府内部控制是为保证政府（机构或组织）有效履行公共受托责任而建立的控制流程、机制与制度体系，目的是为了杜绝舞弊、浪费、滥用职权、管理不当等行为。他认为政府内部控制的微观基础和营养之源是企业内部控制【4】。

我国政府内部控制实践者则主要从财政内部控制的角度进行了研究，茆晓颖,孙文基(2010)阐述了财政内部控制主要包括的三个部分:1.横向控制，即财政部门对各个业务部门的监控。2.纵向控制，即上级财政对下级财政的监控。3.内向控制，即系统内部部门对内设机构的监控，以确保财政资金运行的安全【7】。江苏省财政厅课题组（2009）认为当前财政内部控制机制建设存在的问题包括三个方面：一是改革制度有缺口，包括数据信息滞后，业务流程不协调，监督缺乏标准以及考核绩效欠佳；二是内部控制执行不力，风险防范不足；三是内部监督质量问题，监督难以到位【8】。

很显然，从文献研究来看，学者的研究更注重于借鉴国外的经验，从理论框架来研究我国政府内部控制；而实践者们则更注重我国政府内部控制的现状和操控层面。但是二者并不是矛盾的，理论框架给实践提供了依据，实践反过来验证了理论框架，二者应紧密的结合起来，推动我国政府内部控制理论和实践的共同进步。

事实上，我国内部控制研究的确起步较晚，真正与国际的接轨应该认为始于2008年，财政部、审计署、银监会、证监会和保监会联合发布的《企业内部控制基本规范》，以及2010年发布的企业内部控制应用指引、评价指引和审计指引。关于政府内部控制，尚没有规范出台，这与美国内部控制先企业后政府的发展历程相似。

3.家电下乡内部控制研究

1992年，美国反对虚假财务报告委员会所属的内部控制专门研究委员会COSO发布了《内部控制整体框架》报告，构建了具有深渊意义的内部控制框架，认为内部控制是受到董事会、经理层和其他企业人员影响的一个过程，可以合理保证企业三类目标的实现，它们是：经营效果和效率；财务报告的可靠性；法律法规的遵循。报告还认为内部控制包含了相互联系的五要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控【9】。报告进一步的讨论表明，一个经济组织的任何一个部门或单位、分支机构，甚至任何一项活动的完成都需要从五要素进行控制，才能合理保证三类目标的实现（如图1所示）。由此，我们有理由认为“家电下乡”是特殊背景下，政府为了达到特定的政策目标而组织的一项全国性的活动，这项活动需要好的内部控制嵌入其中，自始至终地为实现政策目标而发挥作用。

图1：内部控制五要素与目标的关系

资料来源：COSO报告《内部控制整体框架》

3.1 “家电下乡”活动虚拟组织环境

“家电下乡”活动开展的主体是参与活动的各方临时组成的虚拟组织，包括活动管理方财政部门、商务部门和其他相关政府部门，家电产品提供方生产厂家，家电产品流通方商业网点，家电产品消费方农民，以及补贴资金代管方银行。商务部、财政部联合相关部门为实

施“家电下乡”补贴工作，特地设计开发了“家电下乡信息管理系统”，该系统配合国家政策建立起了强大的产品数据库、资金信息库、农民信息数据库，设计了家电下乡各环节的工作流程，使得整个活动的各项工作在系统中能够有条不紊的开展，从而达到家电下乡产品的商务管理和财政补贴资金的拨付与监管。由此，我们认为，一个“家电下乡”虚拟组织已经事实上形成。虚拟组织就是运用以计算机技术为核心的多种技术手段把实体、资源、创意动态地联系在一起的组织机制【10】。

“家电下乡”虚拟组织内部控制的目标是一个过程，这个过程合理保证三类活动目标的实现，即：家电下乡活动开展的效果和效率，财政补贴资金使用合理、可靠，相关法律法规的遵循。在这样的总体目标下，各个环节应确定子目标或分目标，并保持与总目标的一致。比如家电产品生产厂家和产品的遴选环节控制目标是：遴选环节的效率和效果，相关法律法规的遵循，各种信息报告的可靠性。

如同在企业内部控制中，公司治理结构是内部控制的重要的环境要素之一，“家电下乡”虚拟组织也构造了该活动组织环境的框架。财政部和商务部分布代表着管理活动资金流和商流的组织，生产厂家和流动厂家则是向农民消费者提供家电产品的组织，农民作为最终的受益人应负责提供合法个人信息，所有的数据信息通过“家电下乡信息管理系统”实现互通、整合。因此这一虚拟组织集成了资金流、商流、物流、信息流，为“家电下乡”活动提供了组织保障。

3.2 “家电下乡”风险控制研究

COSO委员会在2004年发布《企业风险管理框架》，将原五要素中风险评估进一步分解为风险事项识别、风险评估和风险应对【11】，显然较《企业内部控制整体框架》加大了对风险的管理，强调了风险管理在内部控制中的重要性。“家电下乡”是一项创新性的活动，试点之初就承载着“扩内需”，“调结构”，“振产业”的期冀【12】。由于没有现成的模式可以照搬，因此风险控制就显得尤其重要。为此，“家电下乡”实践也是一个不断识别风险事项，进行风险评估和应对的过程。

笔者研究了2007年以来至2011年所有关于家电下乡的27个文件法规，列举出有关于特别风险事项的文件10项，这些风险控制措施在家电下乡政策实施中有效地实现了风险管理，从而保证了家电下乡政策目标的最终实现。

3.3 “家电下乡”活动控制研究

“家电下乡”从最初3省的试点，到半年后的14个省、自治区、直辖市及计划单列市的推广，横向涉及地域很广。“家电下乡”活动执行过程中纵向涉及的环节也很多，包括家电生产厂家生产过程，家电流通企业销售过程，农民购买过程，农民财政补贴申请过程，财政补贴支付过程，家电售后支持与维修服务过程。内部控制在这些过程中通过控制不同的活动实现各个环节的目标，并保证各个环节的顺畅链接。

以2009年的财建[2009]155号关于印发《家电下乡操作细则》的通知文件为例，文件共分十章，分别对家电下乡产品生产、销售、农民购买与补贴申报、补贴资金审核对付、产品售后服务的各个环节做了具体规定。相关实施管理部门依据这一文件对“家电下乡”活动进行内部控制。由于有些环节复杂性高，操作特点明显，管理部门还专门制定了规范，如《家电下乡流通网点管理实施细则》、《家电下乡售后维修服务体系建设工作方案》分别对“家电下乡”中产品流通和销售环节和售后服务环节做了规范，而《家电下乡产品标识卡申领管理办法》则从上游对“家电下乡”产品身份证制度做了详细规定，因为卡片信息贯穿整个过程，是管理部门跟踪产品生产、流通、销售、农民购买、申领补贴的重要信息依据。通过对“家电下乡”实施链条上一系列重要活动的控制，相关管理部门得以准确把握各个环节顺畅衔接。

3.4 “家电下乡”信息与沟通研究

在信息化飞速发展的今天，各行各业都在运用信息化手段进行日常的工作，家电企业和家电市场也不例外，为此，商务部和财政部特意定制开发了“家电下乡信息管理系统”，所有的相关信息都在管理系统中得到维护、使用。系统开发方在描述“家电下乡”信息管理系统时指出：该系统目标就是在简化工作的流程的基础上保证各项工作有条不紊的开展。其整体目标概括为：简、准。简——简单易行，可操作性强；准——确保各项数据的准确性，各项操作的正规性。

该系统为“家电下乡”虚拟组织中的各类实体提供了登录入口，如：生产企业登录、销售企业登录、管理部门登录。各个实体维护自己的信息，保证了信息的准确性，为管理部门节约了资源，实现了必要信息的共享。系统还提供了强大的信息发布平台，保证了新政策，新信息的及时发布，同时由于信息的及时公开增强了政策执行的透明度。比如，中标生产企业、流通企业的公示，财政资金补贴公示使得“家电下乡”实施链上的重要环节得以透明化，有利于政策目标的实现。总之，“家电下乡信息管理系统”很好地实现了虚拟组织中的信息沟通，内外信息沟通，内外信息互动，办公自动化等等，对“家电下乡”内部控制提供了信息沟通保障。

3.5 “家电下乡”监控研究

 在“家电下乡”实施过程中，管理部门重视各个环节的监控。监控包括两方面的内容：一是对“家电下乡”虚拟组织的各个参与实体的监控，二是对财政补贴资金运行的监控。2009年11月财政部和商务部联合印发《家电下乡中标企业考核及管理办法》的通知，对参与家电下乡的生产企业和流通企业进行考核。同时，两部委还印发《家电下乡工作考核办法》的通知，对家电下乡的管理部门工作进行考核。2011年5月两部委印发《家电下乡政策执行监管及违规处理办法》的通知，明确了家电下乡主管部门监管职责及违规处罚，要求各级监管部门应加强日常监管，并开展重点检查和抽查，形成持续监管压力，督促各地严格执行家电下乡政策，保障工作顺利实施。尤其是对财政补贴兑付的最终环节，基层管理部门采取了抽样实地审查制度，以防止骗补的发生。补贴款的发放由银行代发完成，使得管理部门审核和补贴发放两项工作实现了分工，并可以互相监控。

4.研究结论

本文从政府内部控制的角度研究了“家电下乡”问题，按照COSO内部控制框架，本文完整分析了“家电下乡”作为一项政府部门需要推行的全国性的重要活动，内部控制必须嵌入活动中，以保证政策目标的实现。“家电下乡”是我国财政在振兴家电产业、促进农村流通体制建设、刺激农民消费需求和改善农民生活四个方面的一个新实践，以实体组织和信息系统组成的虚拟组织为“家电下乡”实践提供了环境保障，风险事项识别与应对使“家电下乡”运行在合理的风险水平下，控制活动保证了“家电下乡”各个环节顺畅衔接，信息与沟通则

完成了数据的上通下达，监控保证了财政补贴资金的规范使用以及各个环节的合法合规性。

【参考文献】

[1]杨昊辰,刘娜,张义明,张一帆.2010.家电下乡政策实施问题研究———以辽宁岫岩县为例.山西财经大学学报,4:30-35

[2]《人民日报》.2011年01月06日 02 版

[3]http://jdxx.zhs.mofcom.gov.cn/index.do?method=articleList&type=3&cpf.cpage=1

[4]王光远.2009.中美政府内部控制发展回顾与评述—兼为《联邦政府内部控制》（中文版）序.财会通讯,12:6-10

[5] 张国清,李建发.2009.美国政府机构内部控制的发展及其启示.厦门大学学报(哲学社会科学版),4:86-92

[6] 杨晓磊，沈丁丁.2009.我国政府内部控制研究现状分析.财政监督，8:14-15

[7] 茆晓颖,孙文基.2010.我国财政内部控制问题研究.财政研究，2:9-11

[8]江苏省财政厅课题组.2009.对完善内部控制机制的思考.财政监督，9:38-40

[9]Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway

Commiion.1992.INTERNAL CONTROL-INTEGRATED FRAMEWORK:13-17