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查处涉农职务犯罪的法律适用问题
摘要：改革开放以来，随着城市化的发展，越来越多的近郊农村土地被征用。而因土地征用做造成的职务犯罪问题也越来越多，不少农村基层工作人员在土地征用补偿款上出现贪污、挪用等问题，如何有理有据查处这些涉农职务犯罪问题就值得深入探讨。本文结合实际案例，分析了涉农职务犯罪的法律适用问题，提出了查处涉农职务犯罪的建议。
关键词：职务犯罪；农村；基层工作人员
一、案例简介
2009年，因城镇发展需要某村有2000亩土地被县政府征用规划为物流园区，并签订了土地征用补偿协议。按照协议约定，征地每亩按4万元予以补偿（包含土地补偿款、安置补助款、土地附着物及青苗补偿），分四批次拨付给该村。该村经过民主商议及村委会认可，决定从补偿款中抽出10%的款项向该村其他有土地的农户购买土地建设安置房，供被征地农户使用。第一批次补偿款下拨后，村党支部和村委会按照事先的决定抽出10%款项后，其余款项全部发放到位。2010年6月，该村账户收到第二次补偿款后，村支书李某在补偿款发放之前私自从中动用30万元用于偿还个人债务，后在7月2日案发。案发2日后，李某即将30万元挪用款项打回村里。经过公安机关的侦查，该村在土地被征用之前无任何银行存款及集体收入。而关于李某30万元的个人债务也查明，系为他人担保所承担的连带责任。由于债权人催帐，李某被迫从补偿款里挪用30万元还债。
二、对案例的法律适用问题的讨论
（一）对李某涉农职务犯罪主体的争议
对于案例中的村支书李某而言，由于其系村支书，对其是否属于基层工作人员存有争议。根据村民委员会组织法》第三条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这一规定虽然阐明了村支部对村委会的领导地位，但并未明确说明村支部是否属于基层自治组织。因此，若要按照基层工作人员（即国家工作人员）来进行处理，从法律依据的角度讲确实存有争议。
笔者认为，对于这一情况，应该认定村支书的基层工作人员身份。理由有两点：第一，从我国农村基层组织的人员构成看，相当数量的行政村都存在着一些双重身份的工作人员，即既是村党支部的成员又是村委会的工作人员，甚至一些地方的村支书兼任村委会主任。因此，若认定村委会工作人员利用职务便利损害村集体利益构成犯罪，而作为领导村委会的村党支部的工作人员利用职务便利实施相同行为而不视为犯罪的话，那么显然有失法律公平公正的原则。第二，从地
方政府与地方党委的关系来看，地方党委对地方政府也具有领导关系，如同村党支部与村委会的关系。虽然刑法并未在职务犯罪中明确规定党的工作人员也可以作为适用主体，但在司法实践中，对于党的工作人员利用职务实施犯罪的将其认定为国家工作人员并不存在任何争议。因此，从这一点上看，案例中村支书李某安全适用基层工作人员的界定。
（二）对李某职务犯罪的认定
1、《刑法》对职务犯罪的规定
根据2004年4月29日全国人大常委第十五次会议通过的《刑法》第九十三条第二款的解释（下称“解释”），对村委会等基层组织工作人员利用职务实施犯罪的七种情形进行了作了说明，在此七种情形下应当按照国家工作人员犯罪处理。在这里，需要对这一规定进行说明：第一，农村基层工作人员在协助人民政府从事行政管理工作的情形不止刑法所列出的七种，仅仅是这七种情形下可以认定农村基层工作人员的身份。这也就意味着，当基层工作人员利用职务便利损害了村集体利益而构成犯罪时，首先需要厘清其行为是否在七种情形之内，若不是则不能认定为职务犯罪。第二，根据“解释”的第二款规定，村民委员会等村基层组织工作人员在从事前款规定的公务时，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物构成犯罪的，适用刑法条文关于贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。因此，要判断李某是否构成职务犯罪，需要进一步分析其具体行为。
2、对李某职务犯罪的讨论
首先需要明确李某所挪用的30万元的性质。根据案例的交待，李某所挪用的30万元来自于该村的土地征用补偿款，补偿款包括三个方面的来源，即土地补偿款、安置补助款、土地附着物及青苗补偿。按照发放程序，这笔补偿款首先要从上级政府下拨到村集体经济组织，然后村集体经济组织将补偿费用再发放给村集体经济组织成员。其中土地补偿款是作为补偿给村集体经济组织的，而安置补助款和土地附着物及青苗补偿则是补偿给村集体经济组织成员的，那么在这些款项发放到村集体经济组织成员之前，其所有权仍然应归国家。李某在第一次补偿款发放完毕而第二次补偿款到账但未分发的情况下挪用30万元，显然是挪用公款，对照“解释”，显然村集体对上述费用的管理和发放属于协助政府从事公务且属于《刑法》第九十三条第二款的解释规定的七种情形之一，李某作为基层组织工作人员利用自身职务的便利实施犯罪，应当以基层工作人员（国家工作人员）犯罪定性。有人认为李某挪用的30万元无法区分是第一次补偿款提留10%中的还是第二次补偿款的，但根据上一点的分析我们完全可以断定，李某所挪用的不论属于哪部分的款项都涉嫌侵占了村集体经济组织的土地补偿费，对于该费
用的支配使用属于村集体经济组织内部的事务，利用职务的便利挪用和侵占，应该按照非国家工作人员职务犯罪来定性。
三、涉农职务犯罪的成因
“舟必漏而后入水，土先湿而后生苔”导致涉农职务犯罪的原因是多方面的，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因；既有个人方面的原因，也有社会方面的原因。具体分析以上案件，可以得出涉农职务犯罪的几个成因：
（一）客观方面的原因
首先，权力集中，为村干部贪污大开方便之门，给涉农职务犯罪分子有机可乘，并成为滋生腐败的温床。农村基层工作组织中一人身兼数职的现象较为普遍，村民自治成为了村委会自治，甚至变成个别人员的个人自治，这种权力集中的现象也使得权力之手最容易伸向金钱。以上案件中，关法村村委的权力掌握在蒙某三人手中，导致该三人用关法村的证明及印章为换取金钱的手段，相互勾结、共同作案。
其次，财规不全，执行乏力。近年来，中央和地方各级出台的支农惠农政策措施多，投入的建设资金和扶贫资金巨大，但相应的财务正规化管理却未能及时跟上，或有了较为完善的财务制度，但制度执行未跟上。很多财务人员不坚持原则，或财务检查走过场，流于形式，使得一些人有机可乘，假证明上报、审批手续随意、“专款不专用”的现场时有发生。
（二）主观方面的原因
主观方面的原因由村干部及村民两部分组成。
村干部方面：以蒙文友三人案为例，蒙某系初中文化，张某高中文化，周某高中文化。由于文化素质较低，加之处在农村这样的环境之中，思想松懈、放松学习和教育是导致涉农职务犯罪的主观原因。基层农村干部在工作、学习上长期相对松散，有些干部订报不读报，上班不坐班，放松思想改造，分不清是非曲直，热衷于吃喝玩乐，在囊中羞涩之际将手伸向国家涉农公款。基层农村干部甚至不懂法、法律意识较差，对罪与非罪的界线认识模糊，错误的认为在征地补偿中、在移民补偿中，利用职务便利“吃点、占点、捞点”都是正常的，不会构成犯罪，殊不知正是这样的思想导致了犯罪的发生。从蒙文友等人的作案手法上看，可以看出该三人最早是在别人不符合移民条件的情况下，收取了别人的费用，为他人出具虚假证明。这是被动的受贿，也是该三人走向犯罪的第一步。之后，三人胆子变大，敢以虚报被淹土地的手段，冒领补偿款，将国家财务共同贪污。胆子更大之后，认识到了权利的价值，以自己手中的权利刁难群众领取后期补偿款，主动索取贿赂，不给钱不盖章，情节步步递进，也是思想逐步腐化的证明。
村民方面的主观原因：农民群众的法律意识更为淡薄，这是致使犯罪分子恣意妄为的另一主观原因。由于种种原因，农村中的大多数农民群众文化层次较低，法律意识淡薄，仅凭一颗正直善良的心接人待物，加之大多数农民群众对“官、政府”向来有敬畏感，即使自己的利益受到侵害也不知告官、不愿告官、不敢告官。导致一些犯罪分子利用了这样的弱点，有恃无恐，连续作案。甚至有的农民群众受到侵害后，诱之以利，反而会成为犯罪分子的有力助手。蒙某一案中，移民户杨某在不知情的情况下被蒙某等人冒名虚报领取水淹土地补偿款。在事情暴露之后，在蒙某等人的怂恿下，将钱领出，几人共同私分。为蒙某三人的贪污行为铺平道路。
（三）案发单位的原因
涉农职务犯罪案件中，案发单位普遍存在财务管理制度混乱的问题。不少单位是无章可循或有章不循，更有单位财务人员集出纳、会计与一身。有的基层农村“村官”直接经手财务，分管领导干部手中更握有大量公款，并长期不交财务，采取自收自支，以打白条、虚假发票冲帐，隐瞒收入等方式贪污、挪用“涉农公款”。村务不透明、政务不公开，使得民主监督流于形式。从我院查办的移民补偿款发放环节发生的职务犯罪案件分析，大多数村级组织也都建立了一些村务公开制度，但真正将该制度落实的却很少，绝大多数都是走走过场流于形式应付检查而已，特别是村级财务管理非常混乱，村务分工不合理，一些乡镇出现村支书兼会计，村主任兼出纳，村委会委员将会计、出纳一肩挑的怪现象。很多村级财务不按规定时间做帐，或一季度做一次，或一年一次，或干脆不作账方便冲抵几年前的不合理支出，这种混乱的局面给“浑水摸鱼”者留下空间。
加强制度建设、规范财务管理，将很大程度上堵塞涉农职务犯罪的漏洞。广泛推行民主理财制度，落实“三公开”制度，切实落实“政务公开”、“村务公开”、“财务公开”制度，接受群众监督，深化村务管理体制改革，对村务实行决策、执行、监督三分开的管理方式。以此杜绝涉农职务犯罪的发生。
（四）监督管理不力的原因
在涉农职务犯罪中，监督管理制度的失控是涉农职务犯罪发生的重要因素之一。权利过分集中，加上对政务、财务公开的内容有限，缺乏透明度，群众监督、舆论监督难以落实。这种上级无法监督，平级不敢监督，下级监督不了的不正常现象为涉农职务犯罪提供了有力条件。
村民委员会是一个自治组织，对于村干部的管理，主要依靠的还是村民集体监督，乡镇与村委会不是领导关系，上级监督部门也只是按只能分工各管一段。在这种监督机制下，村干部手中的权力很容易被滥用。蒙文友等人以虚报、冒领移民户和为非移民户开具移民证明的方式骗取移民补偿款，借机牟利。这些手段、环节隐蔽性不强，甚至可以说明目张胆，犯罪轨迹明显，很多村民都心知肚明，但是大多数村民自治意识和观念相对淡漠，抱着“多一事不如少一事”的心态，加上对农村基层组织的干部管理、财务管理等重要环节缺乏有效监督方式，使得腐败分子有机可乘。
对财务管理更要加大监督力度，加大对专项资金的监督，建立责任追究制度，加强对涉农资金的监管，理顺各种涉农资金管理体制，建立健全涉农资金监管体系，有效防止中间环节截留、贪污、挪用，确保专项涉农资金及时拨付，按时使用和发放。
四、对查处涉农职务犯罪问题的思路与建议
（一）思路
近年来，国家不断有支农惠农政策出台，涉农领域投入的资金也越来越多，如何发挥好国家专项资金的使用效益，确保专项资金的使用安全，落实好国家的支农惠农政策，预防涉农领域职务犯罪案件的发生，必须加大宣传、管理和监督的力度。
1、加强政策法律宣传和案件查处力度。组织相关部门和借助各种媒体对国家各项惠农政策进行广泛宣传，让农民充分了解。检察机关应开展形式多样的“送法下乡”和“法律进村”等活动进行法律知识宣传和反腐败斗争的宣传，提高农民群众的法律意识、监督意识和反腐意识，积极鼓励农村群众检举、揭发涉农职务犯罪，使之与检察机关查处打击涉农职务犯罪形成合力，加大遏制犯罪，震慑犯罪的力度。
2、加强干部队伍的教育和管理。要想把国家的支农惠农政策落实好，加强干部的学习教育和管理显得尤为重要。对基层组织人员，必须组织学习国家的相关政策精神，明确自己的职责、任务，并充分认识自己从事该项工作的重要意义，不断增强他们的责任感。加强干部的思想教育，不断增强基层组织人员的法律素养，树立正确的“权力观、利益观、政绩观”。通过加强干部队伍的教育和管理，提高基层组织人员的整体思想政治素质，增强自觉防腐拒腐能力。
3、加强农村财务、政务和涉农专项资金管理，完善监督制约机制。要健全农村财务管理制度，严格执行村民理财小组财务审计制度。乡镇经管站要切实发挥监督作用，定期或不定期地对村级财务进行审查，杜绝不合理、不正常开支，对村干部进行离任审计，防止贪污、挪用现象发生；要深化村务公开，加强民主管理。对村务实行决策、执行、监督分离制度，加强村干部之间的监督制约，对群众比较关心的热点问题，如征地补偿，退耕还林等重点项目及村里重大事务及时公示，让村民积极参与公共事务管理，加强对干部的民主监督。
（二）政策创新
农村基层组织的稳定关系着党中央提出的社会主义新农村建设，农村基层组织清正廉洁对于促进广大农村地区的社会稳定与经济发展有着十分重要的作用。
由于我国社会主义法治正在不断完善过程中，在司法实践中对于一些涉农职务犯罪问题的认定往往含混不清，对这类犯罪行为的查处带来了诸多不利影响。基于此，本文提出几点建议：
（1）将农村基层组织工作人员的涉农职务犯罪问题纳入检查院的监管 农村基层组织虽然规模小，但功能齐全，称得上“麻雀虽小，五脏俱全”。但是由于其人员编制有限，且运作机制灵活，所以在村级组织中往往公务与实务基于一身。农村基层组织在实际履行职责的过程中往往难以清晰的将公务与实务完全明确的分开，而实际上也不需要完全分开，这就给农村基层组织工作人员的职务犯罪提供了空间。将将农村基层组织工作人员的涉农职务犯罪问题纳入检查院的监管，明确凡是“履行公共职能，提供公共服务”的村委会等基层组织工作人员，都属于职务犯罪主体范围，由检察机关统一行使管辖权，这样可以避免实践中出现的诸多问题。
（2）统一管辖，分罪量刑
对于农村基层组织工作人员协助人民政府进行行政管理工作的人员按贪污罪、受贿罪、挪用公款罪定罪量刑，对于自治范围和经营范围的人员依照职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪、挪用资金罪定罪量刑。从而与涉农职务犯罪区分开。当然，由于上述统一管辖，分罪量刑涉及的相关法律规定的改变，因此应该由相关立法司法部门联合作出决定。参考文献
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