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摘 要:新时期,做好信访工作有利于创新利益表达机制､社会管理体制､社会运行机制､群众工作方法,促进和谐社会的建设｡为此,要实现信访观念的创新,树立为民观念､畅通信访渠道;要实现信访体制的创新,建立“大信访”､完善“责任制”;要实现工作机制的创新,实现标本兼治,完善信访功能;要实现信访方法的创新,注重情理兼顾､突出依法办访｡
关键词:信访;和谐社会;创新
中图分类号:D632.8 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2006)01-0051-04
当前,既是我国发展中的“黄金机遇期”,又是我国发展中的“矛盾凸显期”,信访工作面对前所未有的挑战｡认真做好新形势下的信访工作,在代表人民利益中实现社会和谐,在解决矛盾中实现社会稳定,在引导规范中建立法治秩序,对构建和谐社会具有重要意义｡
一､社会转型时期:信访工作面临的重大挑战
当前信访工作面临的挑战主要体现在下列三个方面:
1.社会转型期群众利益诉求日益增加
社会转型期,人们的利益诉求特别强烈,各个阶层､群体都力求通过可能的途径表达自己的利益诉求,除通过人民代表大会制度这一主流渠道进行利益诉求表达外,信访成为进行利益诉求表达的一个重要渠道,特别是信访主要作为权利救济手段的功能,使之成为弱势群体利益受到侵害时寻求保护的重要途径｡因此,社会转型期利益结构的调整,人民群众民主意识的增强,使信访面临人民群众利益诉求日益增加的挑战｡
2.权利行使逐步纳入法治秩序
目前,将信访权利行使纳入法治秩序面临两个方面的问题:一方面,信访人缺乏正确的权利观念,从而不能正确地提出权利要求,一些信访人权利观还停留在计划经济时代,不能适应时代发展要求;另一方面,一些信访人在行使权利时忽视了对信访秩序的遵守,越级上访多,无序上访多,集体上访多,重复上访多,说明将信访权利纳入法治化轨道还有较大的障碍｡信访是公民的一项重要权利,但现代政治文明的发展要求将民主与法治结合起来,具体到信访权利的行使上,必须将权利行使纳入法治秩序之中｡
3.执政能力与和谐社会要求不相适应
信访问题中,相当一部分是政府原因造成的,这表明政府执政能力与和谐社会构建要求还存在一定的差距｡这种差距既有工作上的,也有政策上的｡从工作上的情况看,除信访渠道不畅､对信访人反映问题敷衍塞责的作风问题外,执政能力不强也是制约信访作用发挥的重要因素｡在基层信访组织中,主要表现为信访组织及其工作人员对一些信访问题存在不会管､管不住的问题,群众只能越级上访｡上级信访机构也经常将信访问题交给下级政府解决,但由于基层政府执政能力的限制使信访问题不能得到解决,形成群众重复上访｡政策制定､执行能力与和谐社会建设要求不相适应,是当前信访工作面临的另一个重大挑战｡
二､构建和谐社会:彰显信访工作的重要意义
1.信访有利于和谐社会构建中利益表达机制的建立
构建和谐社会就是要健全社会利益协调机制反映社会各阶层利益平衡的要求｡信访的利益表达功能为建立健全的社会利益协调机制奠定了基础｡信访是人民代表大会制度外,我们党和政府代表人民根本利益,充分保障人民群众行使民主权利,具有社会主义特色的制度设计｡这一制度具有双重表达功能:一方面,信访是人民进行利益表达的一个重要途径｡另一方面,信访也是人民群众维权的重要途径｡信访具有面向弱势群体的救济功能｡信访问题的产生,与
社会利益结构调整中的社会分配不公密切相关,与干部队伍中少数人对人民群众不负责任甚至损害群众利益的工作作风有关｡正如全国信访工作战线上的先进典型张云泉同志说:“上访,我认为是群众向我们发出的最后的呼唤｡”信访为利益受到侵害的群众表达诉求提供了渠道,有利于以利益表达机制为基础建立健全的社会利益协调机制,从而引导群众以理性合法的形式表达利益要求｡
2.信访有利于和谐社会构建中社会管理体制的创新
近年来,在各级党委和政府领导､支持下,充分发挥信访部门协调､指导､督查的职能作用,党政机关各部门条块结合､上下级各单位联动呼应,信访工作由党政部门向社会组织延伸､党政机关与社会组织合作配合,正在形成横向到边､纵向到底的“大信访格局”｡信访工作中“大信访格局”的构建,为和谐社会构建中社会管理体制的创新提供了有益的探索｡“大信访格局”的构建,不仅有利于处理好党委､人大､政府､政协､司法机关之间的关系,有利于处理好信访工作机构与其他政府部门的关系,整合政府管理资源及管理力量,改进政府管理社会的方式,形成政府管理的合力,提高政府社会管理的效率;而且有利于社会管理由政府部门向非政府部门､社会基层自治组织的延伸,有利于发挥非政府部门､社会基层自治组织在社会管理中不可替代的作用,有利于整合社会管理资源,形成社会管理和社会服务的合力｡
3.信访有利于维护社会稳定中管理工作机制的完善
构建和谐社会需要健全社会管理工作机制,维护社会稳定｡建立社会舆情汇集和分析机制,畅通社情民意反映渠道,及时排查影响社会稳定的因素,建立健全社会预警体系;建立反应灵敏社会预警体系的同时,建立指挥统一､功能齐全､运转高效的应急机制处理突发问题,提高保障公共安全和处置突发事件的能力｡以往信访工作中在推进社会管理工作机制创新方面进行了有益的探索:一方面,不少地方在信访工作中的探索促进了社会预警机制的建立｡在以往信访工作中,为对影响社会稳定的问题做到发现得早､反应得快,一些地方逐步建立起重大信访问题排查机制,为和谐社会构建中预警机制的建立提供了经验｡另一方面,信访工作有利于社会矛盾调处机制的建立｡前些年,一些地方在信访工作中,努力探索建立各种社会力量参与的社会矛盾综合调处机制｡广泛建立党政统一领导､综合部门协调､职能部门各司其职､社会力量参与的社会矛盾调处中心,通过全方位､多部门的资源整合和整体联动,探索到一条及时化解各类社会矛盾纠纷的工作机制,初步形成“层层有人抓､事事有人管”的社会矛盾纠纷大调解格局｡信访问题解决中建立新型社会协商､调解机制的探索,有利于把社会矛盾解决在萌芽状态,为社会应急机制的建立､完善奠定了坚实的基础｡
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.信访有利于和谐社会构建中社会管理方法的创新
化解社会矛盾,构建和谐社会,需要创新解决新时期社会矛盾的工作方法,需要把依法办事与疏导教育相结合:一方面要提高依法办事的能力,有效发挥司法机关惩治犯罪､化解矛盾和维护稳定的职能作用｡坚持打防结合､专群结合,依靠群众,加强和完善社会治安综合治理工作机制,依法打击各种犯罪活动,保障人民生命财产安全;另一方面要倾听群众呼声,关心群众疾苦,以群众关心的热点和难点问题为工作重点,善于运用说服教育､示范引导和提供服务等方法做好群众思想工作,处理好人民内部矛盾,把工作做深､做细､做实,凝聚和激励群众共同前进｡
三､促进社会和谐:彰显信访作用的基本对策
1.实现信访观念的创新,树立为民观念､畅通信访渠道
要始终树立“执政为民”观念,强化信访工作的政治责任｡目前,信访工作中存在一些深层次的问题,在处理维护稳定与保护权利的关系上,一些地方政府重视稳定,忽视了权利保护,甚至一些地方不适当地追求“零信访”,妨碍了信访人信访权利的行使;在如何处理对领导负责与对人民负责的关系上,一些地方在信访工作中主要是对领导负责,忽视了对群众负责,看领导脸色行事,忽视了群众呼声｡新的时期,信访工作要以“三个代表”重要思想为指导,实现指导思想的转变,坚持立党为公､执政为民,把实现好､维护好､发展好人民群众的根本利益作为信访工作的出发点和落脚点｡信访工作做得好不好,主要看信访反映的问题解决的比率高不高,千万不能把信访工作变成不许信访,不让上访｡信访工作关键是要解决问题,通过解决问题减少上访,信访工作应以帮助来访对象解决实际问题的多少,作为信访工作的重要衡量标准｡
做好新时期信访工作,要突出重点畅通信访渠道｡要建立信访接待中心,发挥接待中心作为信访主渠道的作用｡针对近年来信访上行､信访量大､集访上升的特点,在国家和省应建立信访接待中心,有条件的设区的市也可建立信访接待中心,以此提高信访接待能力;要依托电子政府建设开拓信访新渠道,依托电子政府建设,以信访信息系统为平台,征集人民建议,直接受理人民群众反映涉及切身利益的诉求,引导信访群众走出“只有走访才能解决问题”的观念误区,建立受理､转送和督办信访问题的新机制;要把下访与接访结合起来,通过下访了解群众关注的热点问题,了解政策实施的效果,坚持民有所呼,我有所应;要推广领导干部信访接待日制度,并设立领导热线电话､“领导信箱”,方便社会公众对政府事务的建议､投诉,切实解决群众“急､难､愁”的问题｡
2.实现信访体制的创新,建立“大信访”､完善“责任制”
一方面,要不断完善“大信访”的格局｡一要理顺党委､人大､政府､政协､司法机关的关系,政府信访工作机构要争取各级党委､政府对信访工作的领导和支持,要接受人大､政协对信访工作的监督｡对应当由人大､司法机关接访的信访事项要告知信访人向相应机关提出,实现信访合理分流｡二要处理好政府内部信访工作机构与政府及其工作部门之间的关系,形成政府内部管理的工作合力｡信访工作要根据谁主管､谁负责的原则处理,信访工作机构重在为政府当好参谋,搞好部门协调,加强督查督办｡对复杂的信访事项,信访工作机构整合各相关部门的力量,会办处理信访问题｡三要继续加强与非政府组织的联系,发挥这些组织在反映诉求､排忧解难､协调利益､化解矛盾､提供服务､规范行为中的作用,要致力实现“两个延伸”:一是实现信访工作的横向延伸,发挥社团､行业组织和社会中介组织在解决信访问题中的协调功能;二是实现信访工作向基层社会自治组织的纵向延伸,建立基层信访网络,发挥这些组织的作用｡由此,通过“大信访”格局的构建,实现政府的再造和社会管理的重构,增大社会管理的覆盖面,提升社会管理的控制力｡
另一方面,要继续强化信访工作责任制｡一要完善信访工作党政主要领导负责制｡党政主要领导要关注所在区域的信访状况､研究信访工作中的突出问题,建立信访领导参与､主持有关信访问题决策的制度,领导对本地的信访工作要负总责;除推广领导干部信访接待日制度､领导干部下访制度､领导干部即时接访制度外,要建立､推广领导干部包案处理重大信访问题的制度,及时处理重大信访问题｡二要完善政府内部信访工作责任制,完善信访事项的受理､办理､督办制度｡要更广泛､更严格地推广实践中开始实行的首办负责制,对信访事项首办者认真进行登记､交办､督办､回复工作,做到“事事有落实,件件有回音”｡要强化办理责任,坚持依法依政策办事,逐案处理到位｡严格督办结案,重要的信访事项,指定办理时限及提交办结报告,及时回复信访人并听取信访人对处理结果的意见｡三要将信访工作纳入领导干部目标责任制､纳入公务员考核体系｡建立信访工作公开通报制度,增强信访工作的公开性｡形成信访工作
激励机制,对在信访工作中做出优异成绩的单位或个人要给予奖励｡严格信访问责制,对信访工作中的失职､渎职行为,严格追究有关责任人员的责任｡
3.要实现信访机制的创新,实现标本兼治,完善信访功能
实现信访工作机制的创新,为此要做到下列几个方面:(1)规范信访程序,完善接访工作｡改变信访中存在的这种恶性循环,为改变过去接访中“批示立案”的随意性,严格按照新《信访条例》的规定,改“批示立案”为“法定立案”,符合法定条件的信访事项,信访工作机构要按照规定的程序受理｡只要符合法定条件的上访申诉,没有领导批示也能立案;不符合上访条件的上访申诉,即使有领导批示也不能立案,防止接访中的随意性｡(2)坚持标本兼治,注重源头控制｡注重政策的跟踪评估,注重对政策执行效果的反馈,妥善处理对待政策原因引发的信访问题｡要注重执法监督､检查｡信访工作机构要利用新颁布的《信访条例》赋予的改进建议权､行政处分建议权,有效防范､制止不当行政执法行为｡要建立问题排查机制,及时发现､及时预警,避免小事情拖成大事情､简单问题转化为复杂问题｡(3)建立调处机制,化解社会矛盾｡要建立起政府主导､社会参与,有利于迅速化解矛盾纠纷的工作机制,组织相关专业人员､法律援助人员､社会志愿者共同参与,综合运用咨询､教育､协商､调解､听证等方法,依法､及时､合理的处理信访问题｡要依据“可散不可聚､可解不可结､可顺不可激”的精神,化解矛盾纠纷｡(4)开发信访信息,促进政府改革｡一方面,要最大化地开发人民建议,设立奖励制度,对人民建议被采纳并对社会进步有推进作用的,要给予奖励;要致力提高人民建议采纳的程度,以激发人民对政府改革提出积极的建议｡另一方面,要虚心接受批评建议,要有刚性的措施保证信访人合理的批评建议能为政府采纳,以促进政府执政理念的更新､促进政府执政能力的提高｡
4.实现信访方法的创新,注重情理兼顾､突出依法办访
要综合运用体现情､理､法相结合原则的方法解决信访问题,做到以“理”办访､以“情”化访､依“法”息访:(1)以“理”办访｡信访问题出现的根本原因就是政策要求与群众要求之间存在不一致｡可能是群众提出了过高的要求,也可能是政策制定中存在问题或政策执行过程中发生了偏差｡解决信访问题就是要找出问题的症结,选择对策､纠正偏差,使政策制定､执行､落实合乎“理”字｡当矛盾发生是由于政策本身和政策执行的原因造成时,应当诚心向群众道歉,并及时纠正｡当矛盾是群众提出的过高要求时,信访工作者要能以较高的政策水平做好疏导工作,要努力做到以理服人,晓之以理,做好说服工作,化解社会矛盾｡(2)以“情”化访｡信访工作要带着感情去做,各级党委､政府和信访干部要把处理群众来信来访的过程,变成党和政府密切联系群众的过程,变成疏导群众情绪的过程,变成为群众排忧解难的过程｡信访工作中要针对信访人思想认识问题,通过耐心的反复的真心实意的说服教育,以情感人,以诚待人,善于帮助处于弱势地位的信访人从理性上摆正关系,清除信访人的情感障碍､心理障碍,妥善解决信访问题｡(3)依“法”息访｡解决信访问题要努力做到以“理”办访､以“情”化访,但更要注重依“法”息访｡在当前,依“法”息访主要是做好下列几项工作:一是要继续推广律师参与接待群众来访的做法,对应当向人大､人民法院､人民检察院提出的信访事项,可通过律师的引导使信访人更好地按照法定的程序提出信访事项｡对应当通过诉讼､仲裁､行政复议等法定途径解决的,律师要做好解释工作,改变群众信“访”不信“法”的观念,引导信访人依法信访｡对应当由政府接访的信访事项,律师的作用在于引导信访人按照法律程序提出信访事项｡二要整合政府力量,解决涉法信访问题｡涉法信访在当前信访事项中占了较大的一个比例,对其中由于承担不起诉讼费用而选择政府信访的,在运用告知方式把这部分涉法信访从政府信访那里分流出去时,对那些确实没有能力支付诉讼费用的信访人,司法机关可适当减少诉讼费用,民政部门也可设立相关资金为此提供救助｡三要严格依法办事､做好信访听证工作｡要推行信访听证制,信访听证是促进信访程序法治化的重要途径｡新颁布的《信访条例》对信访听证制度的运用已作出规定,因而,要做好信访听证中的人员配套､制度配套,创造条件推广信访听证｡要推广无理上访户终结制度,把信访听证与规范信访秩序结合起来,实施无理上访老
户终结制度,以防止无理上访老户缠访政府部门,牵扯过多政府精力,使政府能集中精力解决确实需要解决的信访问题｡最后,综合运用情､理､法相结合的方法解决信访问题,重在建设一支高素质的信访工作干部队伍｡和谐社会构建中,要把充实队伍与提高素质结合起来建设高素质的信访工作干部队伍,从提高能力和转变作风的结合中提高信访干部队伍的素质｡由此,为信访工作中的各项创新提供可靠的保证｡
