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浅析农信社内部控制有效性存在的问题及对策
−−−以辽宁省铁岭县农村信用合作联社为例
摘要：农村信用社有效的内部控制是推进依法合规经营的前提和基础，是防范及应对各类风险案件的依据和保障，而内控有效性的缺失也是其风险案件产生的源头。正确分析当前农信社内部控制有效性存在的问题和缺陷，研究和改进农信社内部控制有效性的措施和对策，是促进农信社持续经营和科学发展的有力保证。关键词：内部控制
有效性
存在问题
研究对策
几十年来，我国农村信用社在发展中探索了一套比较完善的内部控制制度体系，为自身改革和发展提供了坐标和准绳。2009-2010年，财政部等五部委先后联合发布了《企业内部控制制度基本规范》、《企业内部控制配套指引》，尽管银行业内部控制制度尚未出台，但可以参照企业内控建设的标准，评价、衡量内控制度的有效性，分析农村信用社内部控制存在的问题及原因，探索解决内部控制缺陷的有效措施和对策。笔者现以辽宁省铁岭县农村信用合作联社（以下简称铁岭县联社）为例，对当前农村信用社内部控制有效性进行浅显分析。
一、当前农信社内部控制有效性存在的问题
(一)新架构旧体制并存，监督制衡机制不足。一是股东会的权力体现不突出。铁岭县联社股东会、理事会、监事会、经营管理层按现代法人治理结构设置健全，但新治理结构套用旧体制，经营机制转换不彻底，公司治理结构权责不清晰，股东过于分散，法人股东多数是当地中小企业，并是铁岭县联社的贷款客户，法人股东在股东会行使权利时，存在一定的掣肘之处。二是理事会与经营管理层职责不清晰。理事会和经营管理层的职责、权限不明晰，双方在经营工作上存在一定的重叠或冲突，经营管理层的执行作用减弱。三是监事会的监督效力不明显。监事会对理事会和经营管理层监督效力较弱，监事会同理事会和经营管理层作为“三驾马车”的关系，在监督、决策和执行的地位不对称，理事长、经营管理层主任的职务为正职，而监事长是副职，从职务上弱化了监事会的地位和作用，难以对理事会和经营管理层形成有效监督和制约。四是内审监督部门的独立性不强。内审监督部门在监事会的领导下，在人员选配、薪酬关系、工作效能、行使监督等环节存在先天的体制缺陷，稽核技术和非现场稽核手段落后，稽核工作缺乏独立性、有效性。
(二)缺乏发展战略支撑，预算编制脱离实际。制定的发展目标和战略规划不科学、不合理，对发展战略缺乏可行性研究和科学论证；重视发展战略的制定，但在实施过程中疏于监控，忽视发展战略的执行和实现进度，在外部环境和内部运行出现变化时，未及时对发展战略做出调整。年度预算由省级联社编制，征求县级联社意见后，由省级联社以文件下发，预算制定程序不妥当；预算指标的制定脱离实际，给经营工作带来很大压力和消极影响。
(三)内控制度建设滞后，与行业监管存在差距。2007年6月铁岭县联社统一法人以来，依据法律法规和省级联社的规章制度，制定并出台了覆盖各项业务的制度规定，随着综合业务、信贷、办公自动化等系统的上线，铁岭县联社没有与时俱进地修订法人制度和完善内控体系，以省级联社的规章制度查缺补漏，自身内控制度建设存在“真空”。同时，铁岭县联社现有的法人制度与银监会新的监管政策和标准脱节，经营理念及方式与银监会监管要求存在一定差距。2012年6月，银监会发布了《商业银行资本管理办法（试行）》，明确了6年资本充足率达标的过渡期，而资本管理薄弱、风险管理框架不完善、技术支持不足、专业队伍素质较低和历史数据积累匮乏等问题，给铁岭县联社实施新《商业银行资本管理办法（试行）》带来很大挑战。
(四)内控风险管控薄弱，评估考评机制欠缺。风险控制是农村信用社内部控制的要素之一，其贯穿于农村信用社的工作全局。以风险控制为目标的资产负债率、不良资产率、拨备覆盖率等还处于初级管理阶段，不良资产前清后增，与行业标准存在很大差距，风险控制手段有限，操作灵活性不足。在成本费用控制环节，以单纯追求利润最大化和资产扩张为目标，缺乏精细化管理，财务收入与成本费用支出不匹配，成本费用率高于同行业水平，经营风险居高不下，存在潜在的流动性风险。同时，干部员工普遍缺乏内控意识，没有建立一套完整、科学的风险管理机制，风险识别、预警分析系统不健全，风险评估工作流于形式。以经营业绩为考评目标，干部员工“重经营、轻管理，重业绩、轻内控”，没有将全体员工纳入到内控考评体系。
二、改进农信社内部控制有效性的对策
(一)健全法人治理结构，提高法人运行效能。要进一步完善农信社法人治理结构，强化内部控制的组织实施，既要保证内控组织架构设计的科学性，又要保证内控组织架构运行的有效性，建立具有职责明确、协调运转、有效制衡特征的现代法人治理体系。要加强股权改造工作，优化股权结构，健全股权流转机制，推进股份制主导和市场化运作，维护中小股东权益，提高股东对农信社的参与程度，实现同股同权和股本稳定，建立产权关系明晰、股权结构合理、法人治理完善的股份制金融企业。理顺监事会的议事规则，强化监事会对股东会的负责，改善监事会的地位和作用，消除理事会和经营管理层对监事会的工作干扰，提升监事会的履职能力。加强监事会对内审监督部门的领导，捋顺内审监督部门的工作机制，提高内审监督部门工作的独立性、有效性。
(二)制定科学发展战略，建立全面预算控制。要从农信社实际出发，深入开展调查研究，综合考虑国家宏观经济政策、行业发展趋势及农信社自身发展优劣势等，制定科学的发展战略、规划和目标，对其进行可行性研究和论证，经报股东会批准并执行的发展战略，要及时改进、调整和修正偏离的发展战略，保持发展战略的方向性和长期性。要建立全面的预算管理制度，完善预算编制流程，并依附于客观、实际的原则，开展预算编制工作，保证预算编制科学合理、程序合规，避免预算指标过高或过低，防止预算工作流于形式。要调动各部门、各环节、各岗位的积极性，严格预算工作的执行和控制，保证预算工作落到实处。要
加强对预算执行的考核，建立健全预算执行奖惩机制和干部任用选拔机制，切实提高预算执行效果，实现农信社发展战略目标和规划。
(三)加强内控制度建设，严格执行监管标准。农信社要全面梳理农信社各项规章制度和规定，加强内部各项规章制度的建设和完善，理顺各类业务操作流程，确保各项规章制度及操作流程有效覆盖经营管理的各环节、各岗位，建立一套完善的内控制度管理体系。要完善监督制约及问责机制，建立对领导岗位和重点岗位履职的监督制衡体系，尤其要完善综合业务网络系统的复核、授权和审批制度，健全资产的监督管理机制，逐步完善“三重一大”事项的授权审批制度。要继续强化内控制度的执行力，在执行意识、执行机制、执行方式上实现转变，使系统上下思想观念更加统一，行动步调更加一致，管理效能更加提高，确保执行力在农信社各领域不折不扣地落实。要按照银监部门的监管政策和标准，及时捋顺农信社的内控制度，研究和分析农信社与银监部门监管要求的差距，制定具有可操作性的规划和措施，促进依法合规经营和持续发展。
(四)加强各类风险控制，完善内控考评机制。农信社内部控制的有效性决定了风险的大小，而风险的大小也体现了内部控制有效性的成败。要科学、有效地识别内部和外部风险，总结风险控制的习惯和规律，建立健全各类风险预警机制，按照风险发生的可能性及其危害程度，采取定量和定性相结合的方法，对各类风险进行排序，分析风险发生的概率和存在的形式，确定风险防控的优先顺序或重点。根据风险分析和风险承受等实际情况，确定运用风险规避、风险承受、风险降低或风险分担中的一种或几种的应对措施，使农信社的风险达到可容忍或可控制之内。要全面建立农信社评估、评价机制，理事会要指定相关部门对农信社内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等要素进行综合设计，建立一套科学的指标评价体系。通过评价指标的测算和定性分析，认定农信社是否存在内部控制的设计缺陷和运行缺陷，进而确定内部控制是否具有有效性，为农信社的理事会、经营管理层和监事会提供决策依据。
参考文献
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