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对规范税务稽查工作的探讨及建议(etax2004网友供帖)
根据深化税收征管改革的总体部署，我们自九九年下半年实行税务稽查外分离，运行一段时间来，较好地实现了稽查的监督职能、惩治职能和组织收入职能，不仅强有力地打击偷逃税行为，而且大大促进了全民纳税意识的提高，保证了税收政策法规的正确贯彻实施，工作中也建立起一套相对独立又自成体系的税务稽查规程。两年来的工作表明，以“法制、效率”为根本目标，加快建立现代税收稽查模式的探索取了初步成效，主要体现在五个方面：
一、对稽查工作的认识得到深化
稽查工作的阶段目标与终极目标都不是单纯的查补税款，阶段目标应是通过对每一特定纳税人、特定行业、特定区域开展税收检查，发现违反现行税收法律法规的行为，纠正纳税人在履行纳税义务(包括实体法与程序法规定的义务)方面存在的偏差，从而恢复某一纳税人、某一特定的行业、特定区域的纳税人的正常纳税秩序；稽查工作的终极目标是承担起维护正常纳税秩序职责，在全社会、全体纳税人中建立一个公开、公正、公平的纳税环境。阶段目标是终极目标的必经步骤，终极目标是阶段目标的发展方向。要实现稽查工作的终极目标，只有也只能通过制定科学的阶段目标来实现。单纯以查补收入的多少来管理和评判稽查工作的优劣，是稽查工作认识上的偏差与误区。实践证明，稽查查补收入的多少，取决于特定地区的经济税收总量，取决于税收管理工作水平的高低，取决于税务稽查工作的质量等诸多因素，而不仅仅是稽查单方面的因素。
二、稽查的两个职能得到强化
稽查管理与稽查执法职能相互促进，管理职能强化是执法职能强化的基础，而执法职能的强化，则必须通过管理职能的强化来实现。稽查管理职能强化的源动力来自社会和国家现行税法，执法职能的强化是其外在体现。依法稽查、依法行政是强化稽查管理职能的必然，任何把稽查管理与稽查执法两个职能割裂开来，单纯追求执法力度的做法，在实际工作中都是难以做到的。
三、稽查管理的机制得到优化
稽查管理对象中，最主要的是人，最大限度地发挥人的聪明才智，体现人的价值，在调动人实现自我理想的同时，实现管理的目标是任何合理并先进的管理机制所具备的共同特征。稽查主协查制度的实施，为干部公平竞争创造了条件，为提高稽查工作水平提供了保证，带来了稽查活力，是管理机制中最有益的尝试之一。
四、稽查的管理行为得到规范
稽查查哪些对象，查什么，怎么查，以及稽查人员该做什么，不该做什么，都有了初步的明确，如制定了选案制度，稽查实施制度，审理制度和执行制度等等。稽查管理内容的细化，干部各自工作职责的明确，使稽查执法行为日趋规范。
五、稽查人员法制意识得到强化
通过制定行为准则加强监督，保证稽查执法人员廉洁、高效、严格、公正地执法。使得稽查工作中应作为而不作为，不作为而作为；为情面左右，放弃原则；收人情税的现象得到了纠正，使纳税检查在环节和操作上真正做到有法可依、有章可循，科学而规范。
在总结稽查工作取得进展的同时，我们也清醒地看到，稽查工作所面临的形势仍然十分严峻。稽查工作的任务十分繁重，管理有待进一步加强。从稽查执法的结果统计看，在随机抽取的10％检查户中，90％以上的纳税人存在着不同程度的税收违章情况，其中60％以上的纳税人存在着较为严重的税收违法情形，尽管每年安排了大量的人力投入检查，但这种情况尚未得到切实的改变。形成这种状况的原因有多种，一是名义税率较高，课税程度深，履行或逃避纳税义务间利益差距较大，使一些纳税人受利益驱使，逃避纳税义务；二是征管手段落后，现有征管手段难以对纳税人实施有效的监控；三是违法的风险成本较低，由于人为因素等的影响和干预，不适当的让步降格、擅自消化处理等等，使违法行为被发现的机会小，发现后处罚的力度低。稽查部门的执法力度对违法的风险成本高低影响较大；从稽查执法方式来看，仍然停留在“凭印象排对象”，“以帐查帐”等传统的执法方式，对纳税人的各类信息缺乏收集、统计、分析，难以形成有效的监控；从稽查执法的效果来看，在相当部分被查对象中“常见病、多发病”普遍存在，即被查对象同样的违章行为屡查屡犯，同样的违章行为同时存在一部分被查对象中，这种情况的主要原因在于：对被查对象违反各项征管制度的行为纠正不力，如应建帐的不建帐，应报送会计处理办法的不报送，应报送计算机软件及使用说明的不报送等等，致使案件“税补了，款罚了，但形成违章的机制仍然存在”，没有从制度上、根本上予以铲除，因而造成稽查效率的降低。
建立现代税收征管模式是一项系统工程，需要有一个实践过程，以上种种，说明稽查工作在许多方面需要我们研究思考和拓展，现通过调查和探索，提出一些建议对策。
一、提高选案准确率
根据反偷逃税的规律，有重点、精确地确定稽查所要查处的对象，是十分重要的环节。就现有稽查力量配置，需检查户数量多，每年都不能全部检查是一个难题，从统计数据分析，如果要求对全市所有的纳税人每年轮查一遍，给需十年时间。鉴于此，提高选案的准确性就显得尤为重要，选案的准确性有赖于建立一套较科学的资料收集、统计、筛选和分析系统，以提高案源的分析处理能力。一是加强对纳税人报送的日常征管资料的整理、统计、筛选和分析工作；二是加强对历次检查情况的搜集工作，如检查中发现的重大涉税线索；三是加强对外部信息的搜集工作，如投资、新品介绍等等；四是对重点企业、重点个人建立纳税档案；五是加强征管与检查的联系。通过对重点行业、重点领域、重点企业(个体、私营)进行稽查，可以减少稽查选案的盲目性和随意性，降低稽查成本，使有限的稽查力量投入到有效的稽查工作中去。
二、规范举报案件的查处
涉税举报工作是一项政策、业务要求很高的工作，必须引起足够的重视。在举报案件中，80％以上是因举报人与被举报人存在纠纷，其中有30％，举报人与被举报人存在严重的纠纷，这类举报人往往希望通过税务机关的查处，使被举报人得到惩处，从而使其在其他方面受到的损害得到心理补偿，因此这类举报人往往会对税务机关的查处工作，提出一些不合理，甚至不合法的要求。对此，涉税举报案件的查处工作，既要从严要求，更要规范操作，对举报人提到的具体情节，要逐一调查，并作出调查结论，同时，对涉税举报案件的受案范围、检查期限、追溯期等应作出明确详细的规定，便于调查人员掌握。对举报人提供证据、旁证资料等线索，经调查确实无法证明的，应明确规定管理权限，经有权部门批准归档，这样才能保证举报案件的查处有章可循和执法公正。
三、加强案件的调查工作
对涉税案件不仅要调查其应缴而未缴或少缴的税款，更要调查其应缴未缴、少缴税款的原因。任何未缴、少缴的税款，都必须对照现行征管规定寻找其造成差错的原因，只有这样才能正确区分当事人在履行征管义务时，是否存在过错，才能正确区分当事人是否存在逃避纳税义务的主观故意，才能正确定案。同时，也只有这样，才能使当事人明白自己的过失或过错，有利于防止重犯。检查时发现纳税人不建帐而难以查帐，但处理时却不责令纳税人按规定设置帐簿、建立帐证；检查时发现纳税人随时删除电脑记录的营业日收入，但处理时却未责令当事人对此行为进行纠正，等等。这些情况的存在，降低了稽查的查处效率，增加了稽查的成本，在案件的调查中，必须引起高度的重视，应从制度上明确规定各级稽查部门对纳税人违反征管规定的行为，必须予以纠正。
四、营造良好、有序的纳税环境
(一)充分拓展稽查的职能作用，发挥稽查威力
税务稽查的直接效应是给社会公众一个客观、公平的印象，为使税务稽查适应入世后WTO的透明度原则，在稽查对象的确定上，科学地筛选案源，变“无的放矢”为“有的放矢”，并可实行稽查预告制度，将选案确定的拟被查对象名单按季提前公告(专案、专项检查的名单除外)，规范选案工作，扩大检查声势和效率。在查处的结果公告方面，可采取专案报道、案例点评等形式，向社会公布，充分体现税法的统一，税务机关严格、规范、公正的执法，以及稽查的透明，对纳税人起到警示作用，升华检查的效果。
(二)依托社会力量，拓展税收环境的治理广度
1.建立与社会中介服务相结合的工作联系制度。
(1)强有力的税务稽查是自觉纳税申报的基础和前提，对检查中发现纳税人帐证不全，难以查帐的，应责令纳税人建帐建制，确无建帐建制能力的，明确其委托中介部门帮助建帐建制。
(2)随着经济体制改革的不断深化，各种类型的股份制、合作制、私营企业、个体工商业户队伍越来越壮大。面对日益增加的纳税人，税务机关一直被查处的问题所困扰，为巩固稽查成果，使所有纳税人在规定的期限内都普遍得到管理型检查，针对当前稽查力量的不足情况下，根据现代世界经济通行的社会化分工的要求，可由社会中介部门组织培训、辅导、督促纳税人自查自纠，通过法律进行规范，进而收到保护税基完整、国家税款不受侵蚀，有效保障国家税收收入的及时取得。
(3)坚持以“打击为主、收入为辅”的指导思想，加大打击偷逃税力度，在震慑、教育的同时，促使纳税人不再抱有侥幸心理，主动寻找社会中介，通过合法途径，使企业避免因不懂税法而违反税法规定所遭受不必要的损失和处罚。税企关系的协调，对于顺利执法、共同做好税收工作将起到积极的作用。
五、推行科学的专项检查办法
开展税收专项检查，应用计算机等科技手段是税务稽查的核心环节，可以使税务机关最大限度地掌握纳税人的基本情况、经营状况以及涉税信息，有针对性地实施税务稽查。应把检查的重点放在纳税人违反各项征管制度规定的情况以及从纳税人或纳税档案中获取足以证明偷逃税的有力佐证上，对不建帐的应责令进行建帐建制；对未报送财务、会计处理办法的应责令其报送财务、会计处理办法；对使用电脑收款而未报送软件的，应责令限期报送软件和使用说明等，在这些纳税人中恢复和建立合法、规范、有序的征管制度，从而减少“不建帐户查帐难、难查帐”，电脑软件数据随时丢失等现象。可充分利用现代化管理手段有效地提高稽查质量和效率，真正达到科技治税目的。
六、进一步提高稽查管理深度
税务稽查在新的征管模式中处于重要位置，是征管工作的重点。要对现有的稽查管理制度进行总结、整理和修改，做好各项制度的完善和落实工作。要在深化稽查管理的同时，提高管理效率，避免片面强调管理，忽视稽查执法效率倾向，确立科技加管理的理念，利用现代化科技手段，促进稽查管理的深化，促进稽查效率的提高。一是开发分税种计算税款程序，自动计算应纳税税款，加收滞纳金；二是开发计算机选案分析系统，将样本户的各项数据同行业、同规模，纳税人的数据能进行比较，并得出分析结论；三是开发责令纳税人按规定报送财务、会计处理办法的软件，对纳税人未按规定建帐建制的，责令其按该软件的要求填报；四是开发案件审理软件，对纳税的会计报表进行逻辑审计；五是适时开发稽查适用法律法规库，便于稽查人员查阅法规。在建立这些程序的同时，要大力推进规范化检查工作，逐步使规范化检查工作走向深入。
七、优化稽查队伍结构
稽查工作质量优劣的关键在人，随着市场经济的迅猛发展，执法队伍知识和技能的不断更新成为我们应对入世挑战的迫切需要，因此，稽查队伍面向世界面向未来，必须增强稽查人员的危机意识和竞争意识，必须从年龄结构、知识结构、观念更新、进取精神上进行优化组合。要进一步发挥稽查干部的潜能和创造力，把责任心强、有进取精神且掌握计算机技能的年轻干部选拔充实到稽查队伍中去。同时，积极组织各种形式的稽查专业知识的培训和学习，因人施教，面对一个更加开放的国际市场，使稽查人员更好掌握适应形势需要的知识和技能，要对新《征管法》实施细则，稽查工作规程、标准化稽查、稽查调查、取证、法律适用等知识进行系列培训，建立一支业务精通、善于攻坚、作风过硬、廉洁高效的稽查队伍。要加强稽查工作的硬件配置和装备的升级换代，为提高稽查效率创造条件，同时，针对税务稽查处于反偷逃、抗税的最前沿，稽查人员既要漠视纳税人的利诱，又要面对不法分子威胁和仇视，还要排除来自各方面的干扰，要保证稽查质量，提高稽查效果，在加强两权监督的同时，稽查人员人生安全等潜在危险，采取有效措施，加强职业安全保险工作，解除后顾之忧，全力保障稽查工作的高效运行。
