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内部学习用
视野
2009年第46期（总第46期）
2009年5月16日
哈尔滨师范大学恒星学院发展规划处
主办
独立学院转设为民办普通高校的实践性思考（续Ⅰ）
众所周知，独立学院是在民办二级学院的基础上发展起来的。如果从上个世纪90年代末的创新性实践阶段算起，至今已经历了十余年的发展历程。所谓“十年磨一剑”，如今的独立学院从规模上看已经成为中国高等教育不可或缺的重要组成部分。根据2009年4月14日教育部官方网站公布的•2009年具有普通高等学历教育招生资格的普通高等学校、独立学院和分校办学点的名单‣，全国共有普通本科院校770所，普通高职院校1 207所，经国家批准设立的独立学院318所，经国家审定的分校办学点85个。目前，独立学院在本科层次教育中已经是“三分天下有其一”，全日制本科在校生总数近180万人。
独立学院是在中国高等教育大众化的特定历史阶段发展起来的，不仅弥补了国家对高等教育办学经费投入的不足，而且满足了人民群众接受高等教育的迫切需求，其“民”、“优”、“独”的特点不仅彰显了机制的灵活性，也是独立学院得以蓬勃发展的重要原因。可以说，独立学院作为一种自发产生的办学模式，是新形势下高等教育办学机制与模式的重要探索和创新。
一、独立学院从自发兴起到规范发展的成长路径
“木受绳则直、金就砺则利。”新生事物尤其需要制度的约束和规范。从独立学院的创新性实践阶段开始，政府便一直密切关注并充分发挥政策的宏观导向作用，先后进行了多次有的放矢的规范性调整。继•教育部关于印发†关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见‡的通知‣（教发„2003‟8号）之后，又先后出台了•教育部关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知‣（教发函„2003‟247号）、•教育部办公厅关于做好独立学院本科专业清理备案工作的通知‣（教高厅„2004‟22号）、•教育部关于对独立学院办学条件和教学工作开展专项检查的通知‣（教高函„2004‟21号）、•教育部关于加强独立学院招生工作管理的通知‣（教学„2005‟3号）、•独立学院设置与管理办法‣（教育部令第26号）、•关于审批独立学院为学士学位授予单位工作的通知‣（学位办„2008‟17号）•教育部办公厅关于做好2008年独立学院招生简章审查工作的通知‣（教学厅函„2008‟8号）、•教育部办公厅关于编报省级的通知‣（教发厅函„2009‟15号）等一系列文件，从申办程序、办学条件、专业设置、教学质量、招生管理等方面对独立学院进行规范管理。
此外，•中华人民共和国民办教育促进法‣、•教育部关于印发†普通高等学校基本办学条件指标（试行）‡的通知‣（教发„2004‟2号）、•中华人民共和国民办教育促进法实施条例‣、•教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见‣（教发„2006‟17号）、•教育部关于印发†普通本科学校设置暂行规定‡的通知‣（教发„2006‟18号）、•国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知‣（国办发„2006‟101号）、•中共中央组织部 中共教育部党组关于加强民办高校党的建设工作的若干意见‣（教党„2006‟31号）、•民办高等学校办学管理若干规定‣（教育部令第25号）、•教育部办公厅关于报送2007年申请设置民办高校补充材料的通知‣（教发厅函„2007‟53号）等有关普通高校和民办院校设置、管理的法
律法规、政策文件，对作为民办高等教育重要组成部分独立学院同样适用。
国家对独立学院（旧称“民办二级学院”）的政策按照如下思路发展变化：默而“知”之、任由发展——积极支持、规范管理——稳定规模、把握节奏——优化结构、提高质量。
二、独立学院的发展前景和政策导向探究
在•教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见‣（教发„2006‟17号）中，首次明确提出了“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校。”实际上，作为•独立学院设置与管理办法‣（教育部令第26号）前身的•试办独立学院暂行规定（征求意见稿）‣中单列有“转设”一章。从2006年7月教育部发展规划司在南京召开的•试办独立学院暂行规定（征求意见稿）‣征求意见座谈会，到2008年2月•独立学院设置与管理办法‣的正式出台，一年半左右的时间，“转设”从作为解决独立学院难题的重要出路，到“五年过渡期考察验收”的闪烁其词，有颇多耐人寻味之处。仔细寻来，还是有些“蛛丝马迹”的。
首先，在作为全国独立学院工作会议参阅材料的•关于†独立学院设置与管理办法‡的工作说明‣的第三部分“贯彻•办法‣的工作思路和要求”中，我们又一次看到了“转设”二字的身影，“积极做好现有独立学院的规范和办学许可证的发放工作。考虑到独立学院的复杂性和实际情况,国家对已设独立学院给予了五年的过渡期,并明确了相关政策:(1)基本符合•办法‣要求的,由省级教育行政部门向教育部提出考察验收申请,教育部组织考察验收,并对考察验收合格的独立学院核发办学许可证。(2)符合普通本科高等学校设置标准的,可申请转设民办高等学校,颁发民办教育办学许可证。(3)既不申请考察验收,也不申请转设民办高等学校的,可继续教育教学活动,但必须按照•办法‣的要求,规范体制机制,充实办学条件,在保证教育质量的前提下,有序地做好报请验收或申请转设工作,过渡期结束后,严格按照•办法‣的要求办理。”
其次，在2009年2月发布的•教育部办公厅关于编报省级的通知‣（教发厅函„2009‟15号）的第三部分“•工作方案‣的主要内容”中，更是明确提出要“区分以下不同情况，逐校、分类明确工作意见和•办法‣施行之日起五年内的进度：(1)各项要求均达标，拟报请教育部考察验收的；(2)待理顺体制机制，充实办学条件后再报请教育部考察验收的；(3)拟转设民办普通本科高校或民办其他层次学校的；(4)拟终止、合并或并入公办普通高校、民办学校的；(5)在既不扩大本地区现有独立学院数量、又符合本地区高等学校设置规划的前提下，拟新设的。”
可以看出，“转设”曾经一度是教育部赖以解决独立学院难题的重要手段，但是基于对独立学院投资主体纷繁复杂的全面考虑，出于稳定的大局，教育部对独立学院规范管理“一刀切”的态度发生了微妙的变化，不再是“非黑即白”，而是分类管理、区别对待。这样的认识是客观、公允的，这样的认识过程也是科学、合理的。如同市场经济无需强调“姓资”、“姓社”一样，高教改革真的不该也没有必要先分清“属公”还是“属民”。只要有利于推进高等教育大众化进程，有利于提高国民的整体素质，有利于经济和社会的发展，就应该一如既往地“积极支持、规范管理”。
三、独立学院的政策性出路分析
从2003年发布•关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见‣（教发„2003‟8号）开始，教育部一直在努力试图摸清全国独立学院的“底数”，但是无论是年度•高等教育基层统计报表‣，还是办学条件和教学工作专项检查，抑或是各种形式的检查、评估，教育部对于独立学院的真实情况仍然感到心里没底。中国统计工作存在的诸多漏洞令教育部发展规划司颇感无奈，统计数字的不真实直接影响了政策的制定和执行。独立学院投资主体的多元性，尤其是地方政府的参与举办和对部属高校既得利益的顾全使得教育部猛举的“刀”不得不缓缓放下。
综合分析各方面因素，独立学院的发展前景和政策性出路在于：
1.以独立学院形式继续办学。主要利用国有资产举办，而且具备“6个独立”要件的独立学院，在“五年过渡期”内基本符合•独立学院设置与管理办法‣的要求，经教育部考察验收合格，可以继续以独立学院名义办学。这样的政策就保护了参与举办独立学院的地方政府和部属高校的既得利益，同时也避免了国有资产的流失，并且满足了一部分“富家子弟”追求品牌公立院校的市场需求，是政策妥协的直接原因和最大成果。此类独立学院约占总数的五分之一，而且多半是起步较早、规模较大、声誉较好的独立学院。它们先于2003年“8号文件”而生，虽不尽规范，但是已然形成规模效应，五分之一的数量拥有三分之一的规模，是独立学院中的“强势群体”。
2.“回归”举办的普通高校。主要由“母体高校”投资举办，“合作方”虚置，“母婴连体”、“出生不断脐带”，明显具有“校中校”痕迹的独立学院，未按要求落实学院法人财产权，于“五年过渡期”内无法顺利通过教育部考察验收的将并入举办高校。这是•独立学院设置与管理办法‣着力规范的重点，同时也是难点，相当数量的此类院校“混迹”于真正的独立学院之中，“检查清理”无济于事，“专项检查”无计奈何，不晓得是否还能躲过“考察验收”这一记重拳。此类院校“回归”举办高校可以有效避免国有资产流失，充分体现教育的公平竞争，减轻报考学生的经济负担，是一件既顺民意又快人心的大好事。此类独立学院约占总数的三分之一，多半是2003年“8号文件”催生出来的“投机”学院，有瞒天过海、混水摸鱼的本领，“抗规范能力”极强，是独立学院中的“混世魔王”，手眼通天，法力无边。许多中规中矩办学的独立学院都是拜此类院校之所赐，一次又一次地“陪绑”，报送各式材料、迎接各种检查。
3.转设为民办普通高校。以民间资本为主体，具备“6个独立”要件，有真正的“合作方”参与办学，并在办学活动中居于主导地位的独立学院，将按照•教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置的意见‣，逐步转设为独立建制的民办普通高等学校。这也是政府所提倡的公办高校以优质教育资源吸纳民间资本参与举办独立学院的典型模式，是政策设计者的“初衷”。此类院校通常是一些有办学基
础的专科层次的民办高校、非学历教育的专修学院或助学性质的高校，经过与公立高校几年来的合作，最大的收获是实现了办学规模的增长和办学层次的突破——在短时间内形成了一批校均规模5 000人以上的本科层次的全日制学历教育的独立学院。这些独立学院抓住了难得的历史性发展机遇，创造了中国高等教育史上点石成金、化蛹为蝶的神话。此类独立学院中还有一部分是完全按照2003年“8号文件”的要求组建的，相对于前面所说的有一定办学基础的“转制”院校起步较晚，但是起点较高，由于赶上了高等教育大众化的“末班车”，因而发展较快。此类独立学院约占总数的三分之一，“转设”将是其无悔的选择。规模、层次和办学条件符合•普通本科学校设置暂行规定‣要求的设置标准的，将转设为民办普通本科高校；暂时无法全面达到本科院校设置标准的，按照•高等职业学校设置标准（暂行）‣转设为民办高职院校将是一种“退而求其次”的无奈选择。
4.并入其他民办院校。起步较晚、发展较慢、规模不大、质量不高，或是举办高校不具备•独立学院设置与管理办法‣规定的“具有博士学位授予权”、“参与举办一所独立学院”、“本科教学水平评估结论良好”等项要求的独立学院，在“五年过渡期”内不能顺利通过教育部的考察验收，如果无法琵琶别抱、另寻母体，将面临附庸强校或数校合并的局面。对于社会来说，“发展才是硬道理”；对于高校来说，规模才是硬道理，没有规模，遑论其他。不是说提高质量不重要，也不是说内涵建设不重要，所谓“皮之不存，毛将焉附？”没有一定的规模，难有效益，连赖以生存的基础都没有，自然难逃被兼并或被淘汰的命运。此类独立学院约占总数的十分之一，校均规模在3 000人以下，多利用公办校或企办校闲置的校区，办学条件相对较差，没有预留发展空间，完全没有可能在规定时限内达到“考察验收”的要求，只得暂且寄人篱下、苟延残喘。
5.终止办学行为。规模甚小、条件极差、质量低劣，声名狼藉，欲独立而不得，求合并而无门，有转设之心而不达标准，思验收过关而难合要求，又兼经济上捉襟见肘、债台高筑，管理上有令不行、有禁不止，教学秩序混乱，学生工作废弛，就业前景黯淡，生源质量偏
低，恶性循环已成，学院朝不保夕。教师皆欲另谋高就，学生俱思各奔前程，树未倒而猢狲已散，人尚在而香茶不温。此类院校为数不多，然恶评不绝、影响极坏，实属害群之马、腥锅之鱼，不取缔办学不足以平民愤，不吊销许可不足以快人情。
据此预测，“独立学院”这一名词在“五年过渡期”之后仍将继续存在，经过教育部考察验收基本符合•独立学院设置与管理办法‣要求的约60所院校，将继续在校名前冠以“母体高校”的名称，另有部分有实力的“社会组织或个人”将按照•独立学院设置与管理办法‣的要求，主要是在西部地区筹设新建独立学院，全国独立学院的总数将不会超过100所；另有约130所独立学院转设或合并为民办普通高校，其中本科层次约100所，专科层次约30所，彻底改变当前民办普通高校以专科层次为主的局面，壮大民办普通高校的力量，使我国的民办高等教育事业得到长足的发展；另有约100所独立学院在完成了推动高等教育大众化进程的神圣使命后，“功德圆满”地回归其“母体高校”的怀抱；另有10余所独立学院被终止办学、吊销办学许可证，以一种极不体面的方式狼狈地退出中国高等教育的历史舞台。
四、民间资本为主体的独立学院“转设”的必要性论证 如前所述，以民间资本为主体的独立学院将逐步转设为独立建制的民办普通高校，这既是国家宏观的政策导向，也是此类独立学院生存和发展的必然选择。
首先，“转设”符合独立学院政策设计者的初衷。
教育部出台2003年“8号文件”的本意是规范对民办二级学院的管理，取缔“校中校”，通过政策的助推，在解决政府“高校扩招”压力的同时，促进民办教育事业的发展。谁料“8号文件”竟成了独立学院的“开门文件”，原来不敢贸然行动、持谨慎观望态度的省份，因为政策变得明朗化，也开始运作起来。部分高校更是觉得有利可图，有条件的要办，没有条件创造条件也要办。甚至一些刚刚“升本”的新建本科院校，也打着“为高等教育大众化做贡献”的幌子，大张旗鼓地办起了独立学院。从客观上讲，确实起到了一定的促进作用，但
是规模的扩展不能以牺牲质量为代价。我国高等教育的规模量与质量呈反比例关系，是一件让人扼腕叹息的事情。为此，教育部先后出台了•关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见‣（教高„2001‟4号）、•关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见‣（教高„2005‟1号）、•教育部关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见‣（教高„2007‟2号）等一系列文件，旨在扭转教学质量明显下滑的形势，2003年开始的本科教学水平评估则试图从另外的角度解决规模与质量的矛盾。
•独立学院设置与管理办法‣第九条规定，“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行。”这就有一个需要明确的问题，教育部于2004年印发的•普通高等学校基本办学条件指标（试行）‣和2006年印发的•普通本科学校设置暂行规定‣是什么关系，独立学院“转设”应该依据哪一个文件？事实上，•普通高等学校基本办学条件指标（试行）‣主要是用于核定各类院校的招生规模，作为限制或停止招生的依据。教育部每年公布的暂停招生（红牌）和限制招生（黄牌）高校名单就是据此做出的。•普通本科学校设置暂行规定‣和•高等职业学校设置标准（暂行）‣则分别是指导普通本科和高职院校设置的规范文件。所谓“转设”，是指高校在一定的建校基础之上，以改变层次、性质、隶属关系为目标而进行的重大战略性调整。因为有一定的建校基础，•普通本科学校设置暂行规定‣中有关“建校初期”的几项标准并不适用于独立学院“转设”。
独立学院政策的设计者是想让举办高校成为独立学院的“孵化器”，在羽翼未丰之时，且由举办高校卵翼庇护，一旦羽翼丰满，则当振翅高翔，颇有点“扶上马，送一程”的味道。在这种设计思路下，公立高校的“高风亮节”令人高山仰止，独立学院的“楚楚可怜”让人倍加怜惜。经过数年的发展，相当一部分独立学院初步形成了定位和特色，赢得了口碑和声誉，并且开始意识到亦步亦趋地跟在举办高校后面是没有前途的，开始尝试与之错位发展，冀求在知识型人才与技能型人才之间另辟蹊径，找到一条应用型人才培养之路。可以认为，8
独立学院已经初步具备了“独立”的资本，到了“分家另过”的时候。这恰好符合独立学院政策设计者的本来用意。
其次，“转设”有利于我国民办高等教育事业的发展。中国的民办高等教育事业起点不高，而且长期处在低水平状态。截至2008年2月，全国300余所民办普通高校中本科层次的仅有43所。如果把独立学院计算在内，则无论是院校数量还是全日制在校生规模都称得上蔚为大观。改革开放三十年，中国的民办教育从起步到发展，走过了重要的历程。然而之所以长时间地低水平重复，与国家的民办教育政策不无关系。1997年国务院公布的•社会力量办学条例‣相对于发展中的中国民办教育可谓是姗姗来迟。2003年的•民办教育促进法‣及2004年的•民办教育促进法实施条例‣让困扰于“不以营利为目的”的民办学校出资人仿佛看到了一线希望——“可以从办学节余中取得合理回报”。然而，“不以营利为目的”与“取得合理回报”的矛盾继续困扰着人们，办学自主权的不落实，扶持与奖励政策的不到位，学校、教师、学生法律地位的不平等，成为压在民办学校头上的“三座大山”。可以认为，正是民办教育政策的不明朗和朝令夕改的多变性，严重制约了包括民办高等教育在内的中国民办教育事业的发展。独立学院的创新性实践雄辩地证明了机制灵活的优势，只要国家的政策稍微倾斜一下，中国民办教育的春天马上就会到来！独立学院“转设”，可以壮大民办高等教育的阵容，可以优化民办高等教育的结构，可以提升民办高等教育的质量，从而促进中国民办高等教育事业的长足发展。
再次，“转设”有利于独立学院科学定位、特色发展。如前所述，独立学院经过几年来的发展，已经初具规模、小有成绩。然而独立学院犹如一个“长不大的孩子”，跟在举办高校后面亦步亦趋，变“依托”为“依赖”，好比一个富家子弟，没有生存的危机，也便缺乏创业的动力。没有民营企业家“抢滩”的豪情，却平添了依附性和寄生性。表现在专业设置与举办高校雷同、与同类院校雷同，千校一面，无论是在培养目标上还是在专业设置上都缺少特色。丧失了个性，就意味着失去了存在的价值。不经受烈焰的煅烧，就难
有钢铁般的脊梁！独立学院“转设”，没有了“光环”，失去了“庇护”，将接受市场最公平的选择。只有这样，才会静下心来，理清思路，扬长避短，科学定位，是教学型、教学研究型，还是教学服务型？真正从面向市场的角度出发，以就业率为标尺，形成就业与招生的良性互动，生存有了保障，发展才有可能。以科学定位为前提，既不好大喜功，也不贪大求洋，立足实际，挖掘潜能，形成与众不同的优势，实现特色发展。
最后，“转设”有利于减轻考生负担，体现教育公平。独立学院的收费标准不仅高于普通高校，也高于民办院校。众所周知的原因是独立学院需要每年向举办高校缴纳学费收入20%～30%的所谓“管理费”。“管理费”的收取没有法律依据，但是作为一种业内的“潜规则”，以在•合作办学协议书‣中约定的形式予以“合法化”。这是独立学院相对于其他高校特有的一笔“支出”，那么到底是谁在负担这笔不菲的开销呢？毋庸讳言，是考生。按同一地区可比口径计算，相对于民办普通高校，独立学院的收费标准要平均高出2 000～3 000元。为什么独立学院的学生要变相承担这既不合理又不合法的费用呢？政府教育经费投入的不足不应该由考生以显失公平的方式来“埋单”，尤其是在高等教育改革已由规模扩张向内涵发展过渡的今天。独立学院“转设”后的学费标准会相应下调，既增加了学院对生源的吸引力，也减轻了考生的经济负担，是一件皆大欢喜的好事，值得翘首以待。
限于文章篇幅的关系，有关“转设”过程中具体的应对策略及“转设”对独立学院发展可能存在的不利影响，将另文专述，敬请关注。
（文〃 迟云平——哈尔滨师范大学恒星学院院长助理、理事会秘书）
【责任编辑：张 健】
