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乡镇政府不作为问题的探讨（初稿）
摘要：建设社会主义新农村，对乡镇政府是一个严峻的考验。乡镇工作是党和政府在农村工作的基石，乡镇政府职能作用发挥得好坏，直接关系到农村社会的稳定与发展。近来，时有发生的农村群体性事件不仅影响了农村社会稳定，在一定程度上对整个社会经济发展带来负面作用，已经成为影响社会和谐的突出问题。导致这些群体性事件的原因是复杂的、多方面的，但从治理的角度而言，基层政府尤其是乡镇一级政府不作为是其重要诱因。因此，长期以来形成的铁饭碗思想，工作相互推诿，相互扯皮，有利的事情抢着干，服务型的工作低效率甚至无效率的公共治理，已经不能适应建设社会主义新农村和和谐社会的要求。作为最基层的政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是各种惠农政策的执行者和操作者，其作为的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。因此，改变乡镇政府不作为现象，全力打造服务型基层政府，促进农村社会和谐，就显得十分迫切。
关键字：农村和谐：乡镇政府不作为：转变
引言：构建社会主义和谐社会是党的十六大和十六届三中、四中、六中全会提出的重大战略决策。社会主义和谐社会要达到民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的目标。党中央提出要把构建更加和谐的社会作为全党全国人民奋斗的目标，这既是对历史经验的升华，也是针对目前现代化建设实践提出的重大战略举措。农村和谐是中国社会和谐的基础和关键。胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调指出：在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。
和谐农村的建设对整个社会主义和谐社会的建设具有重要的促进意义。反思中国社会的历史和现状，构建和谐农村必须充分发挥国家政权的引导、推动和调控作用。其中，乡镇政府“上联国家、下接乡村社会”的独特纽带地位决定了它不可替代的作用。然而，从构建和谐农村过程中国家政权机关发挥的实际作用来看，乡镇政府的行政能力与广大农民的期盼还有一定的距离。换言之，构建和谐农村必须从调整、转变乡镇政府的行政模式和工作机制开始，减少直至杜绝政府不作为现象的发生。政府的作为与不作为 1.1政府的行政作为
1.1.1政府 的行政作为即政府的职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定乡、民族乡、镇人民政府的主要职能是：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。
1.1.2从建设服务型政府的角度看，乡镇政府在新农村建设中的职责范围包括三个层面。1.1.2.1为新农村建设提供基本的公共管理服务，包括为国家机器正常运转所提供的管理服务，以确保区域社会经济运行的协调有序。这是乡镇政府的基本职能，也是开展社会主义新农村建设的必要条件。
1.1.2.2落实中央提出的扩大公共财政覆盖农村范围的目标，促进区域范围内的公共事业的发展。一方面，为辖区内农民提供教育、卫生、环保等公共产品和服务；另一方面，完善农村优抚、救济、救灾等社会保障体系，逐步建立农村最低生活保障和养老、失业保障制度，创建和谐有序的社会氛围。
1.1.2.3把握辖区的社会经济走向，特别是区域的比较优势及其变化，并通过制订新农村建设规划和提供政策指导，为区域比较优势的发挥做出应有的贡献。1.1.3政府行政行为的正确定位
1.1.3.1在实践小康奋斗目标、构建和谐社会的新形势下，政府行政应定位在宏观调控、经济调节、公共事务、社会管理、信息引导和行政指导上。法治政府要做到职权法定，依法行政，有所为有所不为。要按市场经济发展规律和政府运作规律要求，把政府直接从事经济活动的范围缩小到最必要、最合理的范围内，把“不该管、管不了、管不好”的职能剥离出去。同时作为责任政府要把政府应该管、必须管而又没管好的事管好、管到位，从而使政府直接从事经济活动的范围缩小到二类：除了政府干，其他主体不愿干的；除了政府能干，其他主体干不了的。政府直接从事经济活动的领域，主要应是组织公共产品生产、建设公益事业、提供公共服务。按照市场规则，政府应当是市场的培育者，“游戏规则”的制定者和监管者。
1.1.3.2政府行政行为应始终遵循两个基本原则：
一是合法性原则。它指政府的活动必须遵守法律，遵守法定的行政机关活动权限、手段方式和法律责任。确立合法性原则对推进依法行政有特殊意义：二是行政合理性原则。是指行政机关不仅应当按法律法规的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律的意志或精神，符合公平正义。可见，行政合理性原则是行政法治体系中的一个重要组成部分。
1.2政府的行政不作为
1.2.1所谓行政不作为是行政执法主体及执法人员有积极实施法定职责的义务，并且能够履行而不履行的行为。行政不作为以行政执法主体有法定的行政作为义务为前提，以没有履行法定的作为义务为必要条件。
1.2.2我国《行政诉讼法》对“不作为” 受案范围作了这样的规定：一是认为符合法律条件，要求行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝或不予答复的；二是要求行政机关履行保护人身权财产权等法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；三是侵犯其他人身权、财产权的。
1.2.3根据权力与责任对等的原则，任何机关在行使其权力的同时，必须承担其相应的义务，这就是“职责”二字的内涵。而“行政不作为”现象其实是以消极的“不作为”姿态滥用权力和规避责任。法律法规规定由这个机关部门管这类事，其他部门就无权去管，但有权管理的部门拖着推着不管，别人想管不便于管又奈何不得，这样的“不作为”其实也是一种滥用权力，尽管其表面上表现为无 动于衷的沉默，但其危害性不能小看。从这个意义上说，行政不作为也是一种腐败。从实际来看，由于“行政不作为”的隐蔽性容易使人们低估其潜在的危害，往往得不到有力的查处。因而，更应该引起广泛的关注。
2乡镇政府不作为问题的表现 依法治国成为治国方略已载入国家宪法并深入贯彻，依法行政作为依法治国的核心内容正被着力推进，但政府行政行为现状与依法行政要求尚有较大差距，主要表现在政府行政行为的失位与越位。
2.1失位——即依法应该作为的而不作为
2.1.1政府行政“失位”，使经济秩序混乱、创业环境不佳
近几年，一些地方经济秩序混乱，假冒伪劣商品充斥市场，假烟、假酒、假米，无货不假。越是名牌，假冒越多，制假、售假甚至护假，屡打不绝，原因很多，但政府和有关部门职能不到位，监管不尽心、服务不到家是重要原因。在广大农村地区，由于文化水平和识别真假能力的限制，老百姓自身安全时常受到威胁。以我所在的桃沟乡为例，每年夏季都会有人以食用市售食品后中毒的现象。很多小超市，小卖铺的商品虽然已经超过了使用期限，但还是在销售，而且类似的事不不知道有多少正在发生，却一直无人管问。2.1.2政府行政行为“失位”，致使“民告官”案件频发
据统计，目前我国每年民告官的案件有十几万多件，其中约一半以上以老百姓胜诉而告结。简要回顾，我省铜陵农民因不服派出所的处罚决定而将县公安局告上法庭；淮南农民因不满宅基地被非法侵占搞非法建设将田庵区城管执法局告上法庭；更有长丰县农民杜广纯因高中受教育权，姓名权，人身自由权被侵犯，并多次与有关单位交涉未果的情况下将安徽公安，教育，人事，法院，检察院，省人大等告到了全国人大，并被受理；还有四川阆中一农民由于受疯子的追杀多次向当地派出所求救未果，造成终身残疾，状告公安局不作为，索赔235万元。过去很少听说“不作为”案件，并非说过去不存在“不作为”行为。民告官大多是因为政府或公职人员侵犯了老百姓的利益，老百姓总拿这种该办没办的事没有办法，不得已而诉讼。此外，近年来行政复议案件也呈逐年上升的趋势。2.1.3政府行政“失位”，使各种“黑恶势力”乘虚而长
政府职能的“缺失”，一方面造成基层社会的失控，另一个可怕的现实是导致了黑恶社会势力向农村地区蔓延。为此，有关部门不得不组织大批警力投入扫黑除恶斗争。以我所在的宿州市为例，其夹沟镇梁化学涉黑团伙曾在当地横行霸道达十几年，连当地区镇政府也有官员为其当保护伞。梁耗资百万修建的“卧龙山庄”休闲娱乐场所开业当天，市镇部分官员都要去给它捧场，其活动能力可见一斑。在实际控制夹沟火车站货运使用权十多年间，一直无人敢管。更有甚者，梁竟然从与其勾结的镇派出所长出弄来一把手枪随身携带。其危害程度不言而喻。
2.2越位——即依法不该作为的乱作为
2.2.1政府行政“越位”，导致的顽症是办事效率低下
中国政府在管理经济过程中，普遍存在效率不高的问题，它的突出表现在三个方面：一是公章太多。有人说，中国的经济既不是计划经济，也不是市场经济，而是审批经济。审批过多导致机构膨胀。建国以来，我们已先后进行过七次政府机构改革，几次都是减了增、增了减，这个问题今天也不能说已彻底解决。二是政府控制和分配的资源太多。现实中有很多企业之所以“优秀”，并不在于它自身的经营管理能力，而在于它的公关能力，在于它能从政府那里获取廉价的稀缺资源。这对企业产生了直接的消极示范作用，误导企业的行为。三是政府直接控制企业。政府直接控制企业导致市场这只看不见的手失去了应有的作用，近而扰乱了市场经济的自我调节机制。
2.2.2政府行政“越位”，导致“三乱”增多
在一些有收费罚款权的行政机关内部，竟然制定了每年的罚款指标，甚至将此与奖金福利挂钩，直接助长了“三乱”的泛滥。而这些部门又往往打着“依法行政，加大执法力度”、“严格执法”的旗号干这些违法之事的。部门之间职权交叉，造成推诿扯皮，甚至“依法打架”，对有关行政管理部门规定的权力比较具体，而责任比较抽象，权力与责任不统一，对老百姓规定的义务比较具体，权利比较原则，权力与义务不统一，重视对违法行为的制裁与罚款，而对法律规范的引导作用重视不够，对行政机关失位、越位如何追究其责任，规定不具体。
3导致乡镇政府不作为原因的剖析
改革开放的三十多年，我们一方面为经济社会发展所取得的巨大成就而欢欣鼓舞，但另一方面对一些现象的屡屡出现感到困惑和不安。
经过了勒紧腰带的穷苦日子后，老百姓的生活水平得到了提高，但老百姓的权利还不能完全得到保障；在结束凭票供应日用品的时代后，有了琳琅满目的商品供人们自由选择，却日益让人难辨其真假；依法治国方略全面推进，但行政诉讼案件及行政复议案件却逐年上升;有了《政府信息公开条例》，但老百姓更糊涂了，上访的人更多了。这些现象和问题的出现，与各级政府不同程度存在的行政“失位”、“越位”不能说没有联系，政府行政“失位”与“越位”原因错综复杂，有法制、体制也有职能方面的原因，还有公务人员的素质等原因。3.1法律法规滞后与新农村建设不适应
为了保障农村社会经济的发展，保护农民的合法权益，中央到地方都相继出台了一系列法律法规，这些法律法规对维护农村稳定、促进农村经济和社会发展起到了很大的作用。但考察这些法律法规，我们可以看到，当前乡镇政府行政所依据的法律法规有以下不足：一是法律法规数量庞杂但法律的现实适用性差。笔者在CGRS全文数据库上（1949-2002）搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。但是97%的法律法规是在计划经济体制下制定的，许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布，就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律，2002年颁布后，各省在2002、2003年相继颁布地方条例，但是，随着2004年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。二是重实体，轻程序。乡镇行政的实体法非常多，与之相对应的程序法较少，实体法在实施过程中非常容易变形，达不到立法的期望值。实体法又多设立收费、罚款等职能，没有具体的程序做保障。这样致使不少地方在具体行政行为中，异化成了“管理就是收费，执法就是罚款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些恶性案件。
3.2乡镇管理体制与新农村发展需要不适应
一方面乡镇管理体制不健全、责权不统一。主要是管人与管事脱节、事权与财权脱节。工作任务和目标不够明确，乡镇干部无所事事。就以我所在的市乡看，有关部门在乡镇的派出机构多达十几个，站整个乡镇政府的大半，而且掌握着一些有利可图的职权，如公安、地税、工商、电力、土地、水利、卫生院等均有派出机构，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽是双重领导，但实际上除党团关系在乡镇外，其它的人、财、物的权力和业务管理权都在上级部门，乡镇政府无权过问。这种管理体制大大消弱了乡镇政府管理职能和调控职能。这些职能部门的派出机构的人、财、物权大多在县里，而这些职能部门和乡镇是一个级别或者更高的级别单位，乡镇政府对这些机构的不合理做法无法管辖和控制。另外，各派出机构人员为完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台特殊政策等。结果造成政出多门、多个中心难以成合力，最终导致乡镇政府大量不作为的存在。3.3乡镇职能与市场经济发展要求不适应
一是乡镇职能错位。在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。践踏法治原则，滥用公权力，破坏公平竟争的秩序，瓦解权力和权利的平衡结构，这对于正在转型而显得十分脆弱的中国市场经济体制建设和正在挣脱人治传统的法治建设来说，不啻是一种致命的灾难。大量的职能越位，干预了企业的正常经营，加大了农民的经济负担，加深了农村的社会经济矛盾，给社会主义和谐社会建设增加了不稳定因素，二是乡镇职能越位。乡镇职能泛化，就像一个全能政府，管了大量不该管、管不了、管不好的事。3.4乡镇干部队伍状况与工作现实需要不适应
是目前我国乡镇政府干部队伍主要问题是干部队伍结构不合理，干部缺乏服务意识。主要表现在：一是乡镇干部特别是领导干部年龄结构缺乏层次，存在断层现象。30岁以下乡镇干部不多，以我所在桃沟乡为例，乡政府七位领导干部中30岁以下的只有1人，30-40岁的有2人，40岁以上的有4人，并且在这四人中有3人事45以上。另外，乡农技队伍也普遍存在年龄老龄化，知识退化、作用弱化，并且分布不合理，存在技术推广指导针对性不强、办法不多等问题，满足不了现代农业发展的需要。二是干部文化水平偏低。干部绝大多数都是通过参加党校函授学习后取得大专、本科文凭，7名领导干部中仅有1位是前学历大学本科，大部分是中专学历。三是知识结构不合理，专业知识不对口。特别缺少建设管理、法律、文秘、农技等专业人才。这7人中只有1人与其所学专业对口，可是这1人大部分时间并没有专业技术工作，而是忙于应付繁琐的日常行政管理工作。四是一些乡镇干部仍然存在高高在上的官老爷的思想意识，缺少全心全意为人民服务的工作意识，影响了干部队伍在人民群众心目中的整体形象。
4解决乡镇行政不作为的新途径
4.1完善法律法规，构建和谐行政的新形势 一是为了进一步规范乡镇的外部行政行为，使乡镇工作做到有法可依。需要对当前农村的所有法律法规进清理和编纂，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡行政权力，使各级各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任。二是要修改不适应新时期新农村建设的相关法律，按照《宪法》修正案对乡镇人大和政府任期进行变更。同时，明确乡镇政府的工作职能，政府机构设置与人员编制设置。制定专门的乡镇政府工作机构及工作人员行为规则，进一步规范内部行政行为。大力培训乡镇行政工作人员，提高乡镇公务员的执法水平，适量引进一批高学历的人员到乡镇工作，提高乡镇公务员的整体素质，为乡镇政府依法行政提供人力资源支持。三是要形成乡镇政务公开的制度化，明确规定政务公开的内容、程序，自觉接受人民群众和新闻媒体的监督。加大对违法行政行为的处罚力度，该处罚的决不能姑息迁就，对犯罪行为要坚决追究刑事责任。4.2要尽快转移乡镇工作中心
新时期，乡镇政府的工作中心要转移到一下四点：(1)发展农村经济：科学制定经济发展规划，引导产业结构调整，抓好农村基础设施建设，培育和壮大龙头产业，推动农村经济合作组织的发展，促进农业新技术的推广，拓宽销售渠道，搞活流通等；(2)维护社会稳定：贯彻执行上级的各项方针政策，维护社会治安，调处矛盾纠纷，做好防灾减灾工作等；(3)提供公共服务：普及义务教育，计划生育，积极发展农村卫生事业，繁荣农村文化，建立农村社会保障制度，加强社会公德建设，加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚等；(4)完善基层民主：乡镇党委、政府和村党支部、村委会班子建设，推进村民自治和社区自治等。考虑到现实情况，对具体的乡镇而言这四大基本职能并非并驾齐驱的，可能会因工作重点、各地实际等会使乡镇政府在某阶段、某方面有所侧重。但是就当前构建和谐农村而言，大，加强乡镇政府的公共服务职能是却是不争的共识。4.3要转换乡镇工作机制和模式。
要以促进发展和符合群众需要为目标，切实转变乡镇工作方式方法。一是要变微观管理为客观管理，从以前管的过多、过细、过杂的经济干预中脱离出来，把主要精力用于引导规划乡镇、村两级经济和社会事业的发展方向，对重大问题的把握和决策。二是变管理为服务。围绕企业增效、农民增收，发挥政府人才、信息、政策等优势，为农民提供资金、技术、信息、农副产品销售服务等，切实帮助农民解决一家一户办不了、办不好、办了也不合算的事情。要变催耕催种为围绕产业抓服务，推进农业产业化。三是要变人治理为法治理。克服长官意识，自觉做到依法办事，按政策办事，学会用法律手段解决新矛盾、新问题，做到依法行政，创造统一、开放、有序的市场环境和公平、公正、廉洁、高效的行政环境。4.4要完善农村工作考核机制
要以科学的发展观和正确的政绩观为指导，完善对乡镇党委政府的考核工作。考核体系要符合乡镇职能，切合乡镇实际，考核要有利于调动乡镇实干创新，有利于三个文明协调发展。内容以财政增收、农民增收、主导产业发展、民营经济发展、基础设施建设、小城镇和文明村建设、消赤减债、社会稳定基层组织建设等指标为主。考核乡镇干部应侧重于考核干部为促进农村经济和社会发展而提出的工作思路、参与重大问题决策取得的实效，分管工作采取的措施与收到效果以及解决热点问题和处置突发性事件的实效。坚持凭实绩考核评价干部，尽量扩大群众参与范围，认真听取群众意见，使考核工作更加公开透明。要把考核结果作为使用干部的重要依据，把那些德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀干部选拔到领导岗位上来。
4.5加强乡镇干部队伍建设
要加紧乡镇干部能力建设，使之由生产型向经济型转变，由管理型向服务型转变，由单一型向复合型转变，尽快提高干部驾驭市场经济和开创公正新局面的能力。一是要加强干部培训。要经常性的对乡镇干部开展培训。针对当前乡镇干部知识结构的特点，重点抓好市场经济知识、现代管理知识、政策法规知识及本地主导产业有关知识培训，提高乡镇干部政策水平和服务本领。二是加强制度建设。要建立全系列制度，严格约束管理乡镇干部，规范工作行为。三是转变工作作风。努力克服官僚主义、形式主义和衙门作风，加强督办，在落实上下功夫，真正突出重点，注重工作实效。
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建设社会主义新农村
北京 中共中央党校出版社 2006.3 11张建民 等编著
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