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加强中小税源管理的探索思考
肖国平
面对市场经济多元化、税源结构多样化的复杂形势，如何贯彻落实“抓大控小”的征管理念，摒弃“抓大放小”的粗放管理，切实抓好中小税源的管理，努力提高税收征管质量和效率，是基层国税机关一直思考的问题。本文试结合醴陵市局的征管实践，与大家共同探讨中小税源的管理问题。
一、税源现状与管理实践
2009年，醴陵市局登记管理的企业纳税人户，其中一般纳税人户，小规模纳税人户，按照税务登记类别划分共涉及行业别类个，品目个。登记在册的个体工商户7244户，其中起征点以上户，双定户户，查账征收户。目前全市税源主要集中在陶瓷、鞭炮烟花、其他非金属制品和个体商业等四大行业，占国税收入的比重分别为54.5%、18.9%、3.7%、22.9%。
由于鞭炮、陶瓷都是出口型产业，对外依存度高，近年来受全球金融危机、人民币升值等因素的叠加影响，目前处境艰难，2009年陶瓷、鞭炮行业实现入库3.79亿元，同比增收1753万元，增幅为4.99%。在支柱行业不景气的情况下，醴陵市局严格落实“抓大控小”征管思路，有效挖掘中小税源的潜力，努力弥补主体税源的不足，促进了征管质量和效率的大幅提升。截止到11月份，醴陵市局累计完成个体税收5724.84万元，同
比增长1422.22万元，增幅达33%，为株洲国税系统九个县市（区）局最高。
（一）规范日常管理。一是加大税法宣传。充分利用新闻媒体等载体深入持久地开展税法宣传，不断提高纳税人的纳税意识和税收遵从度。二是严格户籍管理。以信息管税为主线，与工商、安检、质监等部门建立信息共享机制，定期交换办证、换证信息，及时掌握税源底子，实行户籍管理，做到户尽入网。三是强化“双定”征收。开展“样板街”、“样板市场”创建活动，根据个体工商户的地段、资金、面积、租金等指标参数，实行“阳光作业、科学定税”，确保定税的公平公正。定期组织漏征漏管户的清理，对注销户、停歇业户进行复审，及时调整税收定额。四是严格查账征收。对达到标准的个体大户，严格要求建账建制，核定最低申报额度，防止零、负申报现象的发生。到11月底，个体征税面同比增加12.05个百分点达44%。申报准备率、准期入库率等征管六率保持100%。
（二）强化护税协税。认真向当地政府做好汇报工作，说服政府以行政手段明确各乡镇、街道办事处的护税协税责任，并将个体零散税收纳入考核，切实提高管理的广度和深度。对湘赣毗邻地区的重点乡镇，“国地财”联合起来成立税收管理小组，实行全天候的税源巡查，防止内销鞭炮、服装等流动性较大的税源有所流失。截止到11月份，全市服装税收完成941万元，同比增收万元，在2009年的基础上实现了翻番。
（三）推行委托代征。积极发挥部门管税的优势，加强对临时性、一次性税收的征管，做到颗粒归仓。如岳汝高速、沪昆高铁等重点工程所产生的“砂卵石”税收，按照属地原则，委
托路段所在地的乡镇进行代征；对政府投资的大型建设和市政工程，核定“砂卵石”的工程用量后，委托财政局在下拨款项中予以代征；对房产开发企业开发楼盘所产生的“砂卵石”税收，提请物价、计量等权威部门进行测算，折算每平方米的征收率，委托房产局在发放《预售证》环节予以代征。截止到11月底，醴陵市局 “砂卵石”税收入库761万元，同比增收万元，增长%，预计到年底可突破1000万元。
二、存在的困难和问题
（一）纳税人意识淡薄，遵从度低。由于没有设臵准入门槛，中小税源及个体工商户队伍庞大，结构复杂，文化素质和纳税意识普遍偏低。许多业主在生产经营过程中，纳税意愿不主动强烈，经常会以各种理由逃避纳税，争执、辱骂等抗税情形也时有发生。一些正常户嫌麻烦和怕多缴税，不愿和不敢建账，给税收征管带来很大难度。部分纳税人受经济利益的驱使，进行异常申报和虚假申报。
（二）税务机关措施乏力，刚性不强。一是思想上有误区，存在“重大轻小”现象。由于近几年税收连续保持高增长，中小税源显然对完成任务起不到决定作用，所以一些基层单位都把绝对精力投入到重点税源管理上，从而忽视了中小税源的管理。二是机制上受约束，存在“厚此薄彼”现象。从目前的现状看，整个国税队伍趋于老龄化，基层征管力量的配备相对薄弱和不足，加上征管条件的制约，要做到滴水不漏确有难度。另外，这些年国税部门信息化进度很快，各类征管平台和软件层出不穷，很大程度上束缚了干部手脚，有些力不从心。三是处罚上不到位，存在“避重就轻”现象。目前，纳税评估和税
务稽查的主要精力都放在一般纳税人等重点税源上，且以查处大案、要案为主，忽视了对小规模纳税人和个体大户的评估检查。同时，在处罚力度上，也存在手段偏弱、处罚不力等现象，起不到应有的打击和警示作用。
（三）地方政府国地有别，重视不足。由于收入级次和分配比例上的不对称性，加上日益窘困的财政状况，地方政府始终以利益的眼光看待问题，对国、地税持截然不同的态度。在中小税源及个体零散税收的管理上，一些地区的乡镇期待国税管理松动一些，给地税留出更大的操作空间，为地方财政创造更多的“实惠”。虽然这种现象在降低征收率之后有所遏制，但在部分地区仍然存在。
三、征管对策与建议
（一）转变征管理念，强化责任意识。从收入的角度看，中小税源的作用不明显，但从管理角度看，管理不善会影响整个税收征管质量和水平，管理破坏税收征管秩序和经济发展环境。因此，要解放思想，树立“抓大控小”的理念，强化责任意识，切实加强中小税源的管理。要根据税源的结构优化人员资源，把年富力强的干部充实到基层一线，保证征管力量的平衡。要多为基层“减负”，把干部从机械性事务中解放出来，更多地投入到税收征管的主体工作中来。
（二）注重征管质量，加强税源监控。中小税源天生具有“零与散”的特点，管理稍有松懈，就将导致漏征漏管和税源流失。因此，要加强税源巡查，明确巡查内容和重点，通过户籍管理切实管住源头。要注重信息共享，准确采集涉税信息，实时掌握纳税人动态。要加强“双定”和查账征收，科学核定营业额，降低零、负申报率。要重视对起征点以下纳税人的管理，加强对停歇业户的甄别，尽量减少漏征漏管户。要扩大对小规模企业和个体大户的评估稽查面，加大对涉税违法违纪行为的打击力度，保证税收的完整性和税法的严肃性。
（三）完善法律法规，明确扣缴义务。从实施效果看，实行房产、安监、财政等部门的增值税代扣代缴后，确实事半功倍富有成效，但是，还仅仅停留在部门关系和行政压力的层面上，在法律法规上找不到相关依据。为此，建议上级税务机关比照个人利息储蓄所得税、消费税和车辆购臵税等代扣代缴的规定，进一步完善相关法律法规，从法律层面上赋予有关部门代扣代缴的义务，明确责任和义务，确保税收收入及时完整入库。
（四）倡导社会化管理，加强护税协税。中小税源及零散税收点多面广，凭国税一家之力略显力量单薄，甚至费力不讨好。相比之下，地方政府队伍庞大，基层经验丰富，善于处理各类突发矛盾，所以应多向当地党委政府汇报，积极争取支持理解。另外，有些部门对某一特定行业具有很强的指导性，实行委托代征后，管理更轻松、更有效。因此，各基层国税机关应加强探索思考，积极倡导社会化管理模式，在行政管税、护税协税等方面多做尝试，努力构建“国税主管、部门协作、社会参与、齐抓共管”的管理格局，努力提高税收征管质量和水平。
（作者系醴陵市国税局局长）
