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谈谈税源监控在税收征管中的地位与作用
郭东颖
目前，在经济发展水平相对较低的地方，有不少基层地税干部职工反映，随着经济结构调整力度加大和税收征管日益规范化，税收计划任务变得越来越重，工作压力越来越大了。尤其在税源结构零散、存量缺乏可持续性的情况下，这种反映更加突出。那么，组织收入工作的困难和矛盾究竟何在呢？
实践证明，强化税源监控是加强税收征管的核心所在，是做好组织收入工作的根本途径。
一、当前税源监控工作存在的主要问题
（一）税源监控措施的系统性问题。征管实践中，基层地税部门采集经济税源信息渠道较为单一，对经济税源产生、变化、消长信息掌握不准。且征、管、查各序列都根据自身需要，收集了部分税源控管资料，缺少互相对比印证，容易形成工作链条中断和监控网络疏漏。总体看来，税源监控措施比较松散零乱，形不成合力。
（二）重点税源监控问题。目前按年应纳税额确定重点税源监控对象的方法，一般根据企业上年度纳税额进行筛选，其结果往往仅包括一些财务核算规范、能正常申报纳税的国有、集体企业，而大量私
营企业、个体经营大户，因为账证不健全或者上年度申报纳税额很小，没有列入重点监控范围。
（三）社会协税护税组织管理问题。新修订的《税收征管法》在6个方面强化了税源监控，其中4个方面涉及社会协税护税工作。除《税收征管法》规定的工商、银行部门及法定扣缴义务人以外，能够发挥税源监控作用的，尚有财政、审计、统计、技术监督、公安、交通、民政、房地产管理和乡镇（街道办事处）、村（居）委会基层组织等诸多方面，这些部门和单位应履行哪些协税护税职能，如何开展税源监控，怎样传递涉税信息，缺乏一套行之有效的工作机制。
（四）经济税源与组织收入相关性分析问题。基层地税部门在编报和执行税收计划时，对目前的经济到底有多大承受能力，税收计划定为多少算是科学合理，拿不出有说服力的数据。经济税源测算不准，核定纳税户应纳税额过低造成的税收流失，因其普遍性和表面的合法性，比漏征漏管户更为严重且难以治理。
（五）组织收入工作考核问题。现行税收工作考核机制突出强调完成税收计划数字，而对征管质量的考核，则显得比较笼统。主要考核指标“七率”中，能够反映税源管理的只有税务登记率和申报率，与征管质量密切相关的纳税户税收负担率却未列入考核内容。随之而来的税收分析信息失真、情况不实，又导致新一轮工作困难。
二、强化税源监控的对策
（一）建立税源监控信息系统。首先，必须明确税源监控在征收管理中的基础地位。无论如何强调纳税申报和优质服务的重要性，都不能离开税源监控这个根本的大前提。其次，构建税源监控的框架系统。通过对国民生产总值及其创造、流转、使用情况的准确预测分析，提高税收计划编制和调整的科学性；通过对纳税户税收负担率的准确计算，防止税收计划执行过程中出现偏差。再次，明确各级地税机关计划管理部门是税源监控的主管机构，各种与税源监控相关的内外部信息都要集中汇总处理。
（二）选择有效的税源监控方式方法
针对地方税税源分散，点多面广，各类不同纳税主体素质参差不齐的实际，应选择多种监控方式方法，并注重效果整合，既抓好源头监控，又不放松过程监控。
1、户籍监控：一是在属地管理的基础，根据纳税人所属行业、经济类型、经营所在地等要素，设置纳税人统一代码；二是健全税源清册，澄清底数，使税源户籍管理实现从税务登记现有数到应有数的前移；三是加强与工商部门信息交流，对纳税人开、关、停、并、转事务进行动态跟踪监控。
2、发票监控：全面推行有奖发票，扩大发票“二次摇奖”试点，强化“以票管税”；进一步完善发票内部管理措施，严格审批企业自印发票，严厉查处、打击制售假发票和利用发票偷税行为；在条件成熟的行业或领域全面推广税控收款装置。
3、纳税申报监控：征收部门每月将未申报户、连续零申报、负申报等申报异常户、欠税户开列清单，供管理、稽查部门有的放矢开展清理稽核。
4、审核评税监控：在县以上地税机关成立审核评税组，采用比较法，比率法、结构分析法、趋势分析法等科学分析手段，对纳税申报资料、财务会计报表、执行税收政策等涉税指标进行逐项评估认定，达到税源监控目的。
5、稽查监控：主要是通过账面检查，发现和纠正纳税人偷漏税，并从纳税人生产经营与当前经济状况联系起来综合分析，找出可能存在的账外经营和核算行为，堵塞税源流失漏洞。
6、银行监控：进一步扩大“税银联网”征收方式的覆盖面，同时深化“税银联网”的内涵，由银行代征税款逐步转向监控纳税人资金往来情况和申报纳税的真实性。
（三）重新筛选重点税源监控对象。凡是大型企业集团，不论其账证是否健全规范，都应作为重点监控对象，派专人跟踪了解其生产经营和财务核算情况。对3个月以上异常申报企业、欠税企业及时转入重点监控范围。积极推行纳税信誉等级差别管理方式，对纳税信誉很差的纳税人进行阶段性重点监控。
（四）进一步完善税源管理岗位责任制度。根据查账征收、定期定额及一次性征收的临时性、零散性税源等不同征收方式和不同纳税期限税源的分布结构特征，分别确定专人跟踪、划片包干、委托协税
护组织代管等不同的控管措施。根据征收管理、税务稽查、办税服务窗口、协税护税组织不同的职能，分别确定税源信息采集、统计分析、处理、反馈等不同责任。同时把税源管理岗位责任制与税收执法责任制密切结合起来，对怠于职守或不能正确履行职责的人员，给予相应惩戒。
（五）加强社会协税护税组织管理。以政府名义，规定各协税护税部门与单位的职责、权利和义务，所有社会协税护税组织必须在各自职责范围内和税务机关指导下开展工作，工商、技术监督部门主要协助税务登记、纳税人户籍管理，重点控管挂靠企业、分支机构、承包承租经营等；银行部门主协助征收税款和监控纳税人财务变动情况，重点是规范纳税人账户管理；财政、审计部门主要协助规范纳税人财务核算、检查扣缴税款和取得发票情况，重点控管国有企业、行政事业单位；统计部门主要协助进行宏观经济税源调查；公安交警、交通部门主要协助车船税收征管；房地产管理、建设部门主要协助房产税、土地使用税、土地增值税征管；民政部门主要协助把好福利企业审批关；乡镇（街道）、村（居）委会主要协助管好零散税源、流动税源和隐性税源。
（六）改革税收计划管理与考核办法。建立符合实际的收入分析预测机制和税收计划考核机制。基层征收单位的预测主要基于具体税源的掌握；市、县地税机关的预测，主要侧重于宏观经济指标运用，辅之以重点税源情况。对税收计划的考核，也应由单纯考核收入总量与增量，转变为重点考核预测准确程度和计划执行情况，同时考核征
管质量，以保证税收分析预测和计划执行都建立在依法治税的基础上。
（作者：安徽省亳州市地税局，首发于2008年）
