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关于税源专业化管理的几点思考
王忠年03月22日 201
2当前，积极探索税收专业化分工的管理模式，寻找一条适应自身管理税收专业化之路，成为各级税务机关的重要课题和实践任务。更加规范的税收管理，相当程度上依赖于税源专业化管理。本文结合新源县地方税务局税收专业化管理的现状与工作尝试作探讨性的肤浅思考，认识尚待进一步深化。
一、实行税源专业化管理的必要性
该局以往以管户为主的税源管理模式存在诸多弊端，制约了税源管理。一是包户到人，各事统管的传统模式弊端凸显。推行税源专业化管理之前，该局实行的是属地管户的税源管理方式，税管员“一人进户、各事统管”，在工作中既是“裁判员”，又是“运动员”。税管员人均管理企业户238户，而且还要承担税收宣传辅导、信息采集、日常巡查、纳税评估、调查审批等40余项日常性工作及临时性工作任务，税管员大部分的时间和精力被用于催报催缴、资料整理等案头工作，不仅使纳税服务作为核心征管业务的地位不突出，而且容易滋生“税权寻租”的腐败行为。这种保姆式的税收管理模式，使人少事多的矛盾愈显突出，税管员常常感到疲于应付。二是监控手段落后引发税收执法风险加大。从之前税源监控管理的状况分析，多侧重于对事后静态信息的分析与评价，普遍缺乏对纳税人经营活动全部信息的掌握和对事前、事中动态监督分析。这种税收管理员制度下的纳税企业，一切涉税事项均由管理员担负，缺乏有效监管，增加了税收执法风险。三是随着经济和社会的发展，企业的组织形式和经营方式呈现多样化，传统税源管理模式对不同行业的纳税人采取几近相同的税收管理办法，不仅难于做到重点突出，而且效率较为低下，相关的纳税服务措施也很难全部落实到位。随着企业核算的电子化、团队化、专业化不断提高，税源管理的复杂性、艰巨性、风险性也随之不断加大。总之，传统的税源管理模式已经无法适应纳税人数量越来越多、经济成分越来越复杂、经营方式越来越多样化的要求，对税源实行分类管理前提条件下的专业化管理已势在必行。
二、实行税源专业化管理的重要意义
税源专业化管理是根据纳税人的实际情况和管理的不同特点，通过人力资源优化配置和组织架构优化组合实施的有重点、有针对性的管理，从而达到加大管理力度、拓展管理深度、提高征管质效、规范执法行为、提升人员素质的目的。近年来，随着税收征管改革的不断深入，税务机关在征管体制、征管机制、征管方式等方面均取得了一定突破。在经历征、管、查三分离后，随着以专业化、信息化为特征的新一轮税源征管改革的推进，作为从事专业税源管理的基层税务局，目前税收管理的专业化水平还比较低，与建设服务型政府所倡导的高效、便捷的要求还存在一定差距。在这一背景下，创建高绩效的税源专业化管理模式，对于强化税源管理，提高税收征管质量，实现“管户制”向“管事制”转变，推进科学化、精细化管理具有积极的现实意义。
（一）推进税源专业化管理是适应经济税源复杂变化、提高税源控管能力的有效途径。随着市场经济的深入发展，经济税源日趋多样化、复杂化，征纳双方信息不对称的状况日益加剧，以往按区域“包户到人、各事统管”的管理方式难以适应形势需要，税源控管能力不足的问题日益突出，税收流失风险不断加大。推进税源专业化管理，可以通过对纳税人的科学分类，应对税源的复杂变化，明确管理导向，把握管理规律，找准管理需求，有针对性地采取管理和服务措施，从而有效控制税收流失风险，促进应收尽收，提高纳税遵从度。
（二）推进税源专业化管理是提高税收管理科学化、精细化水平的必然要求。科学化强调探索和把握管理规律，是加强管理的基础和前提；精细化强调管理要精确、细致和深入，是加强管理的目的和要求；专业化是在把握管理规律基础上的科学分工与紧密协作，既是科学化的具体体现，又是精细化的基本前提，是提高管理科学化、精细化水平的主要途径和重要方法。实现三者的有机结合、紧密联系和相互促进，能够发挥管理的最大效能。在当前已基本实现征收、稽查序列专业化的情况下，推进税源专业化管理已成为提高税收管理科学化、精细化水平的紧迫任务和重要内容。
（三）推进税源专业化管理是优化资源配置、提高征管质效的现实需要。在经济快速发展、纳税人户数持续增加、管理工作量明显加大的情况下，以往按单纯区域划片管户的税源管理方式，使得人少户多、能力不足、职能分散、方式粗放、资源配置不合理等问题和矛盾日益突出。
推进税源专业化管理，就是根据税源特点实行分类管理，按照业务事项进行科学分工，在此基础上优化征管资源配置，实行按事设岗，分岗管事。这种做法既可将税收管理员从日趋繁杂、力不从心的事务中解放出来，有效解决“管不了、管不好”的问题，又能做到人尽其才，才尽其用，将有限的资源投入到最能产生效益的领域，推动征管质效的全面提升。
（四）推进税源专业化管理是落实信息管税的重要举措。信息管税是当前税收征管工作的新思路，实行税源专业化管理是理顺和落实信息管税相关职能，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系的具体举措。通过信息化条件下的分工协作与精细化管理，可以从机制上保证信息的完整性、准确性和真实性，实现信息采集、分析、利用在各环节、各部门、各层级之间的良性互动，提高信息资源的共享程度和利用效益，有效解决征纳双方信息不对称的问题，有力促进信息管税的有效落实。
（五）推进税源专业化管理是防范执法风险、优化纳税服务的可靠保障。推进税源专业化管理，将目前“包户到人、各事统管”的管理方式，转变为以征管流程为导向，根据管理对象特点和职责事项分工实行专业化管理，可以分解过于集中的管理权力，实现有效监督制约，防范执法风险；并可有效掌握不同类型税源的管理规律，持续改进管理方法和手段，针对不同纳税人的需求提供个性化服务，促进和谐互动征纳关系的形成。
三、该局实施税源专业化管理的具体措施及取得的成效
（一）采取的具体措施
1、明确一个思路
税源分类专业化管理改革是按照科学化、专业化、精细化的要求，以加大管理力度、拓展管理深度和提高管理效能为目标，以税收信息化为支撑，以风险管理为导向，根据税源户管和管理事项的不同特点，通过人力资源的优化配置和业务职能的合理划分，实现对税源户管和管理事项的分类管理的一项税收管理模式的改革。因此，此次改革的思路即“建立以分类管理为基础，以风险管理为导向，以信息共享为支撑，管事与管户相结合，强化管理，优化服务的税源专业化管理新模式”。
2、实行两大分类
（1）将税源户管进行分类。依照两条标准，将纳税人大体分为重点税源和一般税源两类：一是税源规模标准，将缴纳营业税100万元以上的营业税纳税人、缴纳企业所得税500万元以上的各类纳税人作为重点税源企业，其他作为一般税源企业。二是行业标准，结合区域经济特色，选取重点行业作为重点税源。该局将钢铁、采矿、酿酒、建筑、房地产、金融保险按行业管理作为重点税源；重点税源以外的其他纳税人作为一般税源。再者是将税收管理员管理事项进行分类。“管评二分”是将管理员管理事项划分为日常管理和纳税评估两类，分别由不同人员负责，主要针对该局钢铁、采矿、酿酒等企业纳税人及缴纳营业税100万元以上、企业所得税500万元以上的企业。对一般税源以管事为主，实行管事与管户相结合，即“管事三分”，将所有管理事项分为日常管理、综合事务、纳税评估三类实行分类管理，日常管理类管理员以税源管理职责为主，主要负责税源户巡查、催报催缴、发票管理、纳税服务等日常性工作职责；综合事务类管理员以涉税审批职责为主，主要负责与办税服务厅“一窗受理、后台复核、内部流转、限时办结、窗口出件”的业务流程进行对接，完成办税服务厅转办的限时办结涉税业务的调查审批工作;纳税评估类管理员以评估检查职责为主，专门负责完成纳税评估及税收检查相关工作。
3、坚持三项原则
（1）属地管理与分类管理相结合的原则。该局以属地管理为原则将其管辖范围划分为七个片区，再结合重点税源企业在各片区分布特点对钢铁、采矿、酿酒、房地产、建筑、金融保险等行业实行分类集中专业化管理，从而形成纵向从管理事项划分业务流程、横向从属地划分管辖范围的纵横结合的分类管理格局，实现“户户有人管，事事有人做”的高效管理模式。
（2）管理标准与流程规范相结合的原则。分工是税收专业化管理的必然要求，标准化则是分工专业化的必然保证。只有通过设立合理的分
工及标准化的工作流程、工作模板，才能最终实现提高税收管理质效的目标。
运用税收风险管理理念，按照分析识别、等级排序、应对处理、绩效评估等设计税收风险管理流程。以纳税人自主申报为基础，在纳税人申报缴纳税款之前，税务部门主要负责税收政策的宣传、辅导、咨询，通过便捷的申报、办税渠道等为纳税人提供各类服务。纳税人申报缴纳税款后，税务部门主要负责对纳税人履行纳税义务的情况进行分析和监控，全面审核纳税申报的真实性、准确性，选择有疑点的纳税人开展纳税评估和税务稽查。
①集中受理涉税事项——采集信息。负责日常事务管理的税管员集中受理纳税人纳税申报，对纳税人进行纳税辅导，对未按期申报的纳税人，通知其履行纳税申报义务；受理纳税人各类行政审批事项，根据业务类别、性质及审批权限分别做出受理即办、受理转调查核实等处理，审批结果统一反馈纳税人。
②全面核查申报信息——识别排序。纳税人完成纳税申报后，运用行业评估模型等先进技术和管理手段，对纳税人的申报纳税情况进行全面分析监控，重点做好申报数据、基础信息与相关涉税信息比对审核和案头分析工作，查找风险较高的纳税人，发布税源风险预警信息，改变无差别的平均管理，基于风险识别、等级排序，确定纳税评估对象。
③有效实施评估稽查——应对处理。根据对纳税申报的全面审核分析，制定不同的应对策略，综合配套运用税法宣传、咨询辅导、提示提醒、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、税务审计、税务稽查等递进措施实施风险应对。
④调整政策完善管理——绩效评估。根据评估和稽查的结果及建议，完善管理对策，改进管理措施，提出税收政策调整建议，提升专业化管理能力，促进提高税法遵从度和税收征收率。
（3）岗位需求与个人能力相结合的原则。在税收专业化管理中人的因素是第一位的，坚持以人为本，培养一支高素质的专业化人才队伍，是完善税收专业化管理的前提。该局将工作需求和人员素质重新搭配，依据每个税收管理员的自身素质、管理经验、业务特长以及所辖纳税人的管理特性，合理划片，把业务能力高、责任心强的税管员充实到重点税源和特殊税源管理方面。
4、建立四项机制
（1）建立信息共享机制。管户与管事相结合的管理模式要求不同业务组之间必须既相互分离，也相互联系，即通过业务分工实现税源管理的高精度，通过信息平台实现户管信息的高共享。实现应收尽收，要以及时、准确、完整的涉税信息为保障。该局严把“户口关”，源头控管税务登记，及时准确掌握税源信息资料，通过制度的执行首先从源头上管住漏征漏管户，建立信息资料网络共享制，实现户籍管理同步。对新开业户、变更户、吊销户、注销户的信息随时掌握，对失踪户及时与国税、工商有关部门信息沟通相互协查，从源头上杜绝漏管户、减少漏征户。
（2）完善工作考核机制。结合管理方式的转变，针对分岗管事的特点，该局逐步改进完善税收执法、征管质量、工作绩效等各项考核机制；在建立岗责体系的基础上，结合州局税收征管质量考核路径和内容，细化工作标准，将工作质量、数量和完成时限等考核指标落到实处。与此同时，明确工作分工，细化工作责任，将责任落实到岗位，落实到人员，实现人员、能级与岗责的有机结合。
（3）建立协调运转机制。从税收征管的角度看，专业化管理最重要的理念之一就是从整体上把握纳税人经营、核算特点，掌握其财务税收信息，从而有针对性地采取管理措施。该局通过完善各管理环节的协作机制，包括与外部相关部门的沟通协作。一方面建立纵向联动机制。以税源信息采集—分析评估—核查稽查—增值应用为主线，细化工作分工，优化业务流程。另一方面建立横向互动机制。按照业务关联、职责明晰、衔接紧密的原则，结合自身工作实际，合理界定各部门、各岗位的税源管理职能，建立工作程序和协作制度，发挥专业优势，实现各部门、各岗位间有效的信息传导、业务衔接，整合集成各项税源管理措施，通过促进税源管理、税收分析、税收管理、征收管理、税务稽查、纳税服务、政策法规等业务间的良性互动，形成税源管理工作的一体化协作。
（4）强化人才引导激励机制。结合岗位特点和管理难易程度，积极实施分岗分类需求培训，重点在提高实战能力上下功夫，特别是对纳税评估、税源管理等岗位进行有针对性地培训，切实提高干部综合素质和业务能力，更好地满足专业化管理的需要。该局根据业务专长和综合表
现，优先向专业化税源管理、重点税源管理等重点岗位选调，使工作与能力相匹配，并与竞争上岗、能级评定结果直接挂钩，为税源管理专业化的深入推进提供坚实的人才保障。
（二）取得的成效
经过不断地探索实践，该局推行税源专业化管理的成效初显。
初步实现了分地段管理向分行业管理的转变。对房地产、建筑安装等重点企业的集中管理，提高了管理的质量和效率。该局去年征收的与土地有关的4个税种，自实行专业化管理以来都有不同程度的增长。以前大户管不透，中户管不细，小户管不住的情况有了明显改变。
初步实现了管户制向管事制转变，工作流程更加精细。税源管理方式不再是过去的“分户到人”，而是“分事到人”；税收管理员也不再是固定管户、包办各类涉税审批事项，而是按照岗位分工处理相关事项，从“单兵作战”转向“团队协作”。企业所所长赵联玉说：“以前各事统管，精力分散。现在通过瘦身减负，明确分工，使工作质效大幅提升。”
初步实现了经验型评估向制度型评估转变。通过专业化改革，该局建立了风险评估工作机制，从全员评估向专业评估转变，从随机评估向制度化评估转变，从“普遍撒网”向“精确定位”转变。截止2012年3月，共开展评估12次，通过评估补缴税款3万多元。
初步实现了由个别分散服务向专岗集中服务的转变。该局将纳税人发起的工作事项集中到专设的税源管理岗受理，通过内部流转整合办事程序、通过团队协作保障服务效能，减少了办税环节，融洽了征纳关系。据统计，集中服务以来，平均办税时间缩短了三分之一，一次办结率达到了90%以上。
四、加强该局税源专业化管理的建议与对策
要全面提高税源控管水平，必须改变传统的监控思维模式，树立科学化、精细化、规范化的管理理念，充分利用信息技术，通过人机结合强化对税源的管理和监控。
（一）以税收管理员制度为抓手，建立和落实好“人机”结合的管理办法。一支高素质的税收管理队伍，是做好税源管理与监控的根本所在。一是科学配置人力资源，充实税收管理员队伍。按照征管重心向税源管理转移的思路，合理充实管理员队伍，使管理力量和税源状况相匹配、人员素质与管理岗位相适应；综合考虑各单位税源数量、税源结构、税源地域分布、基层人员数量和素质等因素，对管理员队伍进行全盘考虑，优化组合，优先保证对大企业和重点税源、纳税信誉差的税源的监控管理需要，对其它税源引入风险管理机制，着重抓税源流失风险大的问题和环节，以实现管理效益的最大化。
二是要突出工作重点。要为税收管理员减负“瘦身”，让其有时间、有精力专职从事税源管理工作，切实改变税收管理员日常事务性工作过多、疲于奔命的被动局面，减少日常的应付性事务工作，确保税收管理员有时间、有精力从事税源管理工作。
三是要强化技能培训。结合岗位的专业特点和管理的难易程度，有针对性地加强业务技能培训和岗位练兵活动，并有选择性地发现和培养一批管理上有思路、工作中有策略、应变动力强的专家型人才。
四是要强化内部管理。实行动态能级管理，定期分批适度地进行岗位轮换，在赋予管理员相应权力的同时落实好管理责任，建立和完善监督制约机制，使其始终内有动力、外有压力、充满生机和活力。
（二）规范基层税源监控运行机制和办法。
一是要规范税源监控机制。就税源监控的主要内容机制来看，分为：对重点税源大户的监控；对不同行业或经济类型监控；对不同区域经济的监控；对特殊税源的监控。要做到重点税源监控、中小税源监控、个体户税收监控与农村个体税收监控的统筹兼顾。在税源监控手段机制
上，要做到人工监控和计算机监控的有机结合。
二是要落实税源监控的具体措施：⑴要建立登记信息网络共享制，把住“户口关”，源头控管税务登记是掌握税源信息资料的首要渠道，也是税源监控的基础和前提，要切实用制度管住漏征漏管户，建立信息资料网络共享制，实现户籍管理同步。关键是切实把国税、地税、工商信息交换共享制度落在实处，对新开业户、变更户、吊销户、注销户的信息能够随时掌握，对失踪户相互协查，只有登记信息网络共享，综合治理，才能从源头上杜绝漏管户、减少漏征户。⑵要认真实施分类管理，分类学属现代管理学的重要组成部分，实行分类管理是现代税收管理的一个有效方法。⑶要防止重申报率，忽视申报质量的方法，注重对申报质量的监控。
（三）创新手段，改进方法，实现税源管理专业化。
1、加强国地税的协作，强化户籍管理，建立国地税联署办公制度。
全面掌握纳税人的户籍信息，是做好税源管理专业化的首要环节，也是全面开展税源管理专业化工作的基础。一是严格做好开业、变更、停复业、注销、外出经营报验登记管理工作，通过税务登记加强对纳税人的监管，加强对非正常户的认定和处理。二是强化对正常纳税人、起征点以下的纳税人和代扣代缴单位的户籍信息管理。三是定期开展年检和换证工作，摸清纳税户底数，全面核对、清理漏征漏管户。四是逐步实现政府部门间登记信息共享，解决登记信息不对称的问题。五是通过电话、短信等方式及时提醒未办理税务登记的纳税人进行税务登记。六是在利用信息化手段掌控纳税人资料的同时，督促税收管理员根据户籍管理信息定期开展实地巡查，核实登记事项的真实性，查找漏征漏管户，及时发现和掌握纳税人的变动情况。对税务登记信息变更情况实施动态监控。税源管理部门对税收管理员巡查面、巡查次数等指标定期进行考核。
2、坚持属地原则，实施分类、分行业管理。
实行分类、分行业组织与管理，是目前国际上较为推崇的征管组织形式。根据纳税人规模、行业、企业存续时间、经营特点和信用等级等实行税源分类管理。重点抓好五项工作：一是抓好重点地区、重点行业、重点企业、重点项目、重点税种等“五个重点”，建立健全重点税源管理和跟踪监控制度；二是抓好房地产业、建筑业税收征管。尤其是这两行业中的所得税和土地增值税征管难度大、漏洞多，要进一步认真研究，全面落实房地产税收一体化；三是抓好个体经营大户的征收管理，采取有效措施，规范个体经营大户的征管，使其生产经营的实际税负接近申报征收入库的税款，减少税收流失；四是抓好娱乐业、饮食业等高利润行业的挖潜增收。五是抓好不同纳税信用等级纳税人的管理与服务。
3、全面开展纳税评估，实施深度税源管理。
开展纳税评估是新时期强化税源管理的重要内容和有效手段，要以全面开展纳税评估为核心，不断挖掘税源管理的深度，减少漏征漏管，增加税收收入，有效防范征纳双方的税收风险，降低征纳成本，提高稽查部门打击偷逃骗抗税行为的针对性和时效性，为纳税信用等级评定提供基础信息和依据，推动建设纳税信用体系乃至诚信社会进程。要不断充实完善纳税评估“一户式”纳税信息系统，利用该系统对纳税人纳税申报的真实性和准确性做出定性和定量的判断。对纳税评估发现的一般性问题可由税务机关约谈纳税人，通过约谈进行必要的提示和辅导，引导纳税人自行纠正，在纳税申报期限内的，根据税法有关规定免予处罚；超过申报纳税期限的，加收滞纳金。
4、加强发票管理，强化“以票控税”。
大力推进“逐笔开具发票，奖励索取发票，方便查询辨伪，推行税控机”的发票管理机制创新，实行消费者监督、税控机电子监督、税务监督多管齐下，促使纳税人依法开具、使用发票，促进地税机关“以票控税”，强化税源监控。要抓住发票管理的关键环节，改进和完善发票“验旧售新”工作。积极稳妥地推广应用税控器具，要将税控机记录的开票数据与纳税申报数据进行比对，严格按规定征税，真正发挥税控器具控税作用。
（四）加强协作，多头并进，建立和完善各级协税护税网络。
坚持综合治税社会化的原则，完善零散税收及代扣代缴税收的源泉控管体系，不断提高税收行政效率，降低征收成本。一方面要逐步实现与政府有关职能部门的计算机联网，建立与工商、国税、银行、质监、土管、城建等有关职能部门之间的信息交换机制，实现涉税信息资源高度共享，拓宽税源信息的来源渠道；另一方面基层地税机关根据零散税收税额小、户数多、征收难度大的特点，通过社会综合治税、委托代征等方式，积极争取当地政府的支持配合，密切部门协作，建立、完善各级协税护税网络。特别是要加强对房屋租赁、房地产开发、个人所得税等征管薄弱环节税源信息的实时交换工作，充分发挥协税护税网络对地方税收的控管作用，强化税收源泉管理。
