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财源与财政收入背离的研究
摘要：后发展地区在发展经济进程中出现了财源建设与财政收入相背离的现象。也就是说，地方经济发展壮大却没有带来对应的财政收入的增长。这种状况的存在一定程度上对推动地方经济的快速发展产生消极影响，制约了我国经济与社会和谐发展、区域经济协调发展的进程。文章通过对国内外解决财源与财政收入背离问题一些主要做法的分析，提出了进一步缓解财源与财政收入背离现象、实现区域经济协调发展的对策及建议。
关键词：经济发展;财源建设;收入背离
一、财源建设与财政收入相背离的的现状及其成因
税收是国家财政收入的主要构成部分。从宏观上看，税收的多少是由经济总量所决定的，在税率不变的情况下，经济发展越快、经济总量越大，提供的税收也就越多，财政收入规模也会不断扩大。然而，地方经济尤其是后发展地区经济的发展和经济总量的扩大，并没有相应地增加地方财政收入(可支配财政收入，下同)，而是出现税收外流现象，即产生了财源与财政收入相背离的情况。
以广西钦州市为例，1994—2007年全市地区生产总值由70.12亿元扩大到303.92亿元，年均增长18.9%;全市组织的财政收入由1994年的3.91亿元增长到2007年的23.56亿元，年均增长为19.8%;地方一般预算收入年均增长11.9%，比全市组织财政收入的增幅低7.9个百分点;上划中央、自治区的税收收入由1.69亿元扩大到10.51亿元，年均增长30%，而税收返还收入由1.24亿元增长到3.41亿元，年均增长仅为26.6%。随着广西北部湾经济区建设进程的加快，钦州中石油1000万吨炼油项目、火力发电厂、林浆纸等一系列临海重大工业项目投产运营后，其财源与财政收入背离现象将更为严重。造成这种现象的原因有很多，其中主要表现在以下五个方面。
(一)财税优惠政策管理失控导致财政收入流失
长期以来，全国各地为了发展地方经济，在国家政策允许范围内采取财税优惠政策措施，大力吸引外来投资项目，有的地区为了竞争有限的投资项目甚至还违规出台优惠政策。
当然，各地出台的一系列税收优惠政策，一方面促进了经济和各项事业发展，另一方面也使税基变窄，宏观税负趋于下降。据估计，全国每年减免税款达1000亿元，有的地方的减免税额占地方财政收入的10%以上。近年来的减免税又呈现出两个明显的特征：一是政策性减免税越来越多，税基受到严重侵蚀;二是各地对扶持性和困难性减免的审批尺度不一，操作上随意性很大。如2002—2003年9月，陕西省财政厅、地税局、国税局等5家单位经省政府批准，对陕西金秀交通有限公司取得的公路运营收入，由税法规定的5%税率改按3%的税率征收营业税及附加，致使该公司少缴税款277万元;2002年杭州市萧山地税局依据地方政府政策，将国家对新办劳动就业服务企业的所得税优惠政策扩大到21户非劳动就业服务企业，减免所得税1714.35万元。这样就出现虽然地方经济快速发展、财源也不断壮大但财政收入未能出现同步增长的不良现象。
(二)总部经济现象分流了后发展地区的财政收入
总部经济是指某区域由于特有的资源优势吸引企业将总部在该区域集群布局，将生产制造基地布局在具有比较优势的其他地区，使企业价值链与区域资源实现最优空间耦合，以及由此对该区域经济发展产生重要影响的一种经济形态。譬如，“总部”最集中的北京，近年税收连续达到20%—30%的增速，其主要原因是，目前全国汇总合并纳税企业有180余家，北京市占有90余家，其中西城区38家，约占全国的20%。这38家企业的下属二级成员企业近1300家，各级成员企业多达几万家，其大部分分布在全国各省(区、市)。这些分散在全国各省(区、市)的各级成员企业，不得不依靠所在省(区、市)“埋单”，却不能为所在地获得相应税收。
另据有关专家介绍，近几年占我国90%以上的税收收入，都不同程度存在税收与税源背离问题。如西气东输项目，将天然气从新疆输送到上海，目前我国对运输业征收的是营业税，其税基是按运输量和运输距离决定的运价，而按现行税收制度规定，营业税在公司注册地上海缴税，营业税税基发生在几千公里的长度上，有十几个省(区、市)政府管辖的区域都构成了税源。但除新疆从上海获得一部分非制度性补偿外，其他沿途各省(区、市)和居民虽然已经并将继续为西气东输工程提供资源，如相关的移民、占地、治安等，却都拿不到在当地形成税源所产生的营业税。类似的情况还包括增值税、所得税、消费税等。
(三)现行分税制体制的弊端使后发展地区面临做大财源与可支配财力增长相背离的尴尬局面
现行分税制在改革初期确实激发了地方发展经济的积极性，不仅推动了全国经济的快速稳定发展，也不断壮大了后发展地区的财政经济实力。但是随着我国社会经济的不断发展，后发展地区依靠自身努力发展经济而增加的财力将出现规模越大越有被抽走的可能。这是因为，后发展地区在分税制初期，净上划中央收入一般都很少，而在推进经济发展进程中，一般是靠发挥自身资源优势而发展特色产业和做大工业产业，这些产业的发展带来的一般是增值税和企业所得税，而根据现行体制，75%的增值税、100%的消费税、60%的所得税以及部分行业集中缴纳的营业税将上划给中央，如果有的省级政府再集中部分财力，则留给后发展地区的财力更少。
据资料显示，广西西北部某资源大县1994年全县组织财政收入1.08亿元，上划中央“两税”收入0.51亿元，返还0.25亿元;2004年上划中央“两税”1.04亿元，返还0.34亿元;2006年上划中央“两税”2.34亿元，返还0.44亿元。柳江县2007年地区生产总值是1994年的6.25倍，上划中央“两税”收入为8.07倍，税收返还数2007年的4329万元为1994年的2359万元的1.83倍。虽然中央通过加大财力性转移支付的力度满足了地方财政支出增长的需求，但无法消除财源与财政收入背离的负面影响，不利于增强其化解国际经济形势变化(如2008年国际有色金属价格下挫)、国内经济政策调整对财政收支影响的能力。
(四)制度管理性失控导致地方财政收入的流失
制度对纳税人的行为选择具有最直接的支配、影响作用。税收制度以具有一定强制性的力量要求在其管辖范围内的纳税人按制度所规定的方式选择纳税行为。如果制度性安排不公正，或者有严重缺陷、漏洞，那么，纳税人就可能身不由己地选择偷逃税行为。如假“三资”
企业、假福利企业、假校办工厂的泛滥，在很大程度上就源于制度上的缺陷。
管理性失控是指由于税务机关管理缺位而造成的税源失控。如漏征漏管户大量存在就是管理性失控的突出表现。有相当一部分纳税人只领取了营业执照，不办理税务登记，更谈不上纳税了;有的纳税人虽然办理了税务登记，但是没有固定的场所，长期不申报纳税。
制度设计上的缺陷和管理上的失控，造成偷税逃税、漏征税收现象，导致地方经济发展、财源规模不断壮大但财政收入却未能同步增长的非正常局面。
(五)征收管理机制上的失控造成地方财政收入的流失
征收管理机制上的失控是指由于税收征、管、查等环节职责不明确或者相互脱节，以及国、地税之间或税务机关与其他部门之间缺乏配合、协调而引起的税源流失。同时，在税收稽查工作中，税收强制执行措施和保全措施得不到有关部门的配合，也会引起税源的流失。另外，还有很多纳税人上报的财务会计报表和纳税申报表所反映的税源状况不真实，隐匿收入、少报收入，甚至造假账的现象时有发生。由于税务机关难以准确掌握税源信息，致使很多税源在生产、销售等诸多环节中被转移或隐匿，从而造成税收的流失问题。
二、目前我国及国外解决财源与财政收入背离问题的主要做法
(一)我国解决财源与财政收入背离问题的主要做法
进入21世纪以来，随着我国社会经济的不断发展和财政综合实力的逐步增强，中央开始关注地方财源与财政收入相背离问题，于2005年颁布实施《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，通过采取“三奖一补”措施，加大财力性转移支付力度，规范专项转移支付办法，不断扩大后发展地区财力规模，增强后发展地区提供公共服务能力。
在财源与财政收入相背离现象中企业所得税的税收与税源背离较为明显。因为我国的企业所得税是中央和地方分成，随着我国经济的发展，企业设置总分公司或母子公司的情况越来越普遍，总(母)公司要把所有分(子)公司的利润汇总在一起，在所在地税务机关申报纳税，导致税收与税源相背离的问题。因此，我国在实施企业所得税两法合并时，全国人大提出新的企业所得税法不涉及解决税收与税源背离的条款，但要求国务院制定相应办法以解决税收与税源背离的问题，缓解财源与财政收入背离的现象。2008年1月1日新企业所得税法开始实行后，根据全国人大和国务院的要求，1月15日财政部、税务总局、中国人民银行研究出台并印发《跨省市总分支机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》，规定属于中央与地方共享收入范围的跨省总分支机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25%由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按一定比例在各地间进行分配;3月10日，国家税务总局又印发《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法》，要求总分支机构所在地主管税务机关要相互支持，密切配合，坚决防止为了局部利益相互扯皮甚至干预企业经营等问题的出现。这个办法的实施，标志着我国已在缓解企业所得税税源与税收相背离问题上取得了制度上的突破。
我国在增值税的区域分配方面也进行了相应试点。三峡电站跨越湖北省和重庆市两个区域，坝区坐落在湖北省，库区主要部分绵延于重庆市。国家有关部门在充分论证的基础上，作出了对三峡电站产生的所有利益在两个区域内进行合理分配的特殊规定：增值税地方留成部分和城建税、教育费附加都按照15.67 84.33的分成比例，在湖北省和重庆市分别入库，执行期到2009年底。在2009年三峡电站全部投产前所产生的企业所得税全部留给三峡总公司，作为三峡工程建设基金，用于三峡工程建设。
虽然我国在缓解财源与财政收入背离问题方面采取了相应的措施，但执行不是十分彻底，如企业所得税分配仅就跨省总分支机构进行划分，而在现实中有不少公司总部在省会或中心城市，分支机构设在本省(区、市)内的其他县(市)，由此产生的企业所得税问题在现行办法中没有涉及，而且增值税、营业税等其他税收与税源背离问题尚未纳入考虑范畴，这就容易产生新的地方保护主义或产业结构趋同现象，不利于区域经济的协调发展，而且会导致财源与财政收入背离问题进一步加剧。
(二)国外一些国家解决财源与财政收入背离问题的主要做法
国外政府财政收入的主要来源是税收，因此，其财源与财政收入背离问题主要表现为税源与税收背离方面。为解决税源与税收不一致的问题，包括欧盟、美国、阿根廷、巴西等国通过法律途径和制度安排，努力保证所在地的税收权力，以缓解财源与财政收入背离现象。
1.欧盟按税源地原则积极推进增值税改革，保证税源与税收的一致性。2008年2月，欧盟增值税改革方案正式通过。根据这套改革方案，今后对欧盟范围内的部分商业活动(如餐饮、文化、体育、科研、教育、电信、广播电视和电子商务等服务)将不再由服务商所在国征税，而改由发生实际服务消费的国家征收。欧盟增值税改革方案确定了这些行业的税收来源地原则，这项改革在欧盟讨论了5年，虽然矛盾很多，但坚持方向不变，在2007年12月最终达成一致。
2.美国根据税源地原则处理零售税和企业所得税的税源与税收一致性问题。美国各州的零售税由各州立法并征收，天然地适用税收归属与税源的一致性。而在处理公司跨州经营应税所得分配问题时，一个核心思想就是通过制定“州际税收协定”，明确公司经营活动所在地对公司在该地区取得的收入拥有征税权，而并不是只有公司法人注册地才能对其征税，从而保证了税收收入归属与税源的一致性，维护了所得来源地的税收利益。另外州际间税收矛盾和冲突难以避免，为此美国在州与州之间建立了税收协调机制，主要包括地区合作协议、跨州税收委员会(MTC)、税务管理者联合会等。
3.阿根廷通过省际多边协议处理税源与税收背离问题。阿根廷的税收与税源背离问题主要是省级政府征收的营业税。营业税是阿根廷各省级政府的主要收入来源，营业活动一旦跨省，即可能产生营业税收入与税源背离的问题。为解决该问题，阿根廷形成了一套独特的处理办法，即通过各省间的多边协议实现营业税省际分配。其基本规则是，营业税收入50%按销售收入比例分配，50%按成本费用比例分配。所谓比例即是在某省的销售收入占其总销售收入的比例。各省税务局如果就分配有争议，需交由按照多边协议专门设立的委员会进行处理，委员会就争议问题进行裁决，并实行多数决定。
4.巴西通过联邦参议院决议解决税源与税收背离问题，实现平衡地区间发展水平的目
标。巴西的税收与税源背离问题的主要表现为州政府征收的商品服务税，巴西通过联邦参议院的决议来解决该问题。决议规定，当商品由一州销往另一州时，商品服务税一部分在生产地征收，一部分在目的地征收;生产地征收后再由目的地征收剩余部分，总的征收税率不超过18%或19%。决议亦规定分配的税率：从富州到穷州，前者税率为7%，后者为12%;从富州到富州，前者为12%，后者为7%;从穷州到富州，前者为12%，后者为6%。按富州、穷州规定不同税率，基本精神是穷州多得，富州少得，以平衡各地区的经济发展水平。
三、进一步缓解财源与财政收入背离现象，实现区域经济协调发展的对策和建议
1.认真清理整顿各种税收优惠政策，严防税收变相流失，不断增加地方财政收入。针对目前各地税收优惠政策管理混乱而导致税收流失的问题，建议国家税务总局组织相关部门开展相应的调查活动，认真清理整顿过多过滥的税收优惠政策，切实维护公平竞争的市场经济秩序。同时，对地方所出台的税收优惠政策，必须经过省级税务主管机关批准并报国家税务总局备案，防止地方自行出台税收减免或变相减免政策现象，切实纠正随意缓税、包税、先征后返等违规行为。通过规范税收优惠行为，营造公平竞争的投资环境，使地方资源优势、区位优势转化为经济优势，推动地方经济又好又快发展，实现财源与财政收入同步增长的良性循环。
2.完善与汇总纳税相适应的收入划分机制，确保地方财政收入的合理增长。要解决财源与财政收入背离问题，其中一个主要落脚点在于完善我国目前的税收管理制度。而在税制建设中必须要明确我国国内税收管辖权制度，尤其是确定国内税收管辖权原则。综观各税收条例的有关规定，可以看出，国内税收管辖权原则的运用尚未形成一种规范制度，只是散见于各税条例之中，而且标准也不统一。根据国际惯例并结合我国实际情况，应采取属地原则为主、属人原则为辅的管辖制度，即建立收入来源地税收管辖权原则为主、居民税收管辖权原则为辅的国内税收管辖权制度，完善与汇总纳税相适应的收入划分机制，在过去“先收—集中统筹—再分配”的模式之外，增加“地方收取—地方分配”模式，按照税源地贡献大小进行分配，进一步解决税源与税收背离问题，科学合理地处理好税收收入分配关系，在财政上给地方扩权。这种措施的优点在于：有利于加强税收源泉控制，防止税收流失;有利于减少企业跨地区经营的阻力，促进统一市场的建立;有利于实现在同一经营上外地企业与本地同类企业之间的税负公平。
3.完善财政分配关系，逐步构建“共赢型”财政分配框架。当前，后发展地区正积极采取各种措施，营造良好的投资环境，承接东部产业转移，以求调整地区产业结构，转变经济增长方式，不断做大财源规模，增强财政综合实力。但在实际工作中，往往会遇到资源类似地区争夺项目、产业结构趋同而导致无序竞争、重复建设问题，如广西德保县和靖西县竟相发展氧化铝产业，这不仅会造成资源的浪费现象，而且还会分割有限的市场份额，无法提高有限资源的利用效益。为此，国家应研究制定推进区域经济联合发展的财政税收优惠政策，合理完善财政分配关系，由资源接受地区弥补资源流出地区造成的财源流失，鼓励地方实施联动发展战略，以便使那些资金雄厚、技术条件成熟、交通便利却苦于资源不足的优势地区得到充足的原材料、能源，避免部分后发展地区因资金不足、技术水平低下、交通不便等因素而使丰富的资源得不到充分利用而造成浪费现象。
4.进一步加大对后发展地区财力性转移支付的力度。长期以来，后发展地区因经济发展水平落后、财政实力不强而维持低水平运转。公共服务水平不高，公用基础设施落后，与发
达地区存在较大的差距，这是体制和历史原因造成的一笔“欠债”。因此，在今后经济发展进程中，各级政府应按照中央有关政策的要求，在执行“三奖一补”有关办法的基础上，对依靠自身努力不断发展壮大财源和增强财政综合实力的后发展地区，按基本公共服务能力均衡化目标核定标准支出数额，适当由中央财政和省级财政加大财力性转移支付的力度，增强后发展地区发展经济和社会事业的能力，既表明认可其发展经济的努力程度，又能清偿“历史欠债”，提高其发展经济的积极性，以便实现地区经济协调发展和全国公共服务基本均等化的目标。
5.强化税收及非税收入征管，确保应收尽收，实现财政收入与财源同步增长的目标。经济发展决定财源，财源决定税源，而征管决定税收收入。经济发展创造的税源成果只有通过征收管理才能转化为入库税收收入，形成地方财政收入。对于财税部门而言，在经济发展财源不断壮大进程中要扩大财政收入规模的着力点就是强化税收征管。尤其是税务部门要树立“税源有限，管理无限”的征管理念，建立健全税收经济分析、企业纳税评估、税源监控和税务稽查“四位一体”的横向互动机制。同时，各级政府还要努力构建“政府主导、财政主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税管理体系，实施对各税种、涉税行为及非税收入收缴的全方位管理，推进财政收入科学化、精细化管理进程，不断提高财政收入水平，促进地方税收收入及非税收入应收尽收，为地方经济建设和社会发展提供财力保障。
