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农业转移人口转变为城镇居民政策的建议
中共云南省委、省政府历来都把“三农”问题放在中心工作的位置，高度关心农民工进城打工，不断加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民。云南省高度重视农民进城落户工作，自2011年11月省第九次党代会以来，全省农转城人数总量达到了370万人，户籍城镇化率由2011年底的16.5%提升到23.5%，全省转户人口数量居于全国前列。2012年，全省“农转城”人数已达到277万人、提前翻倍完成了年初确定的120万人的目标任务。今年已完成转户人口83万人，占全年目标的55.3%。云南农民进城落户走在了全国前面
我们在研究时发现，与公安部门加快办理农民进城落户不同步，解决已落户农民的医保、养老、就业、住房等却进展迟缓。为什么进城农民落户容易、享受城镇居民同等福利待遇却进展迟缓？据初步分析，大约有以下几个原因;
1.原因
2.一是由于一些地方宣传不到位，为数不少的干部群众存在的模糊认识。3.干部群众中存在的模糊认识，就干部方面看，不少人认为集中解决进城农民落户会降低现有城里人的既得利益；另有较多的人认为农民带着土地使用权和宅基地使用权进城，是“占了便宜”。就进城农民方面看，主要是对享受城镇医保、养老等存在误解，如有的农民认为“新农合”享受的医疗待遇高于城镇居民医保的说法，因而对于将“新农合”转为城镇居民医保并不积极。
4.二是附加在城镇户籍上的福利待遇所需财政资金不到位。
5.解决入籍农民工的社保、住房、子女教育等问题，需要国家、省、市州、县等四级财政分别增加公共支出，但是由于种种原因，国家财政增加的支出至今尚未落实，特别是学界连农民市民化过程中中央财政与地方财政分别要拿出多少钱都没有研究测算出来。
6.三是政策上仍有一些有待完善的条款。
7.例如，“省意见”和“省办法”均规定：“云南籍居民，在昆明市主城区有合法稳定职业满３年并有合法固定住所或者有合法稳定职业并缴纳城镇企业职工养老保险满３年的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母（含配偶父母），均可在实际居住地城区落户。”这实际上是以事先参加城镇社会保险作为落户的先决条件。而大多数农民工恰恰因为无法取得城镇户籍，在加入城镇社会保险方面也受到阻碍。这一规定不利于促进农民工市民化，建议取消参保这一先决条件，加快推进城乡户籍制度改革和社会保障全覆盖。
8.四是不少城镇用工企业对于为农民工办理医保并不积极。
9.例如，《云南省人力资源和社会保障厅关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民就业及社会保障实施细则（试行）》（自2012年7月1日起施行）第二十四条规定：“农村居民转变为城镇居民后，有稳定就业用人单位的，用人单位应按照城镇职工基本医疗保险的规定为其办理参保手续，医疗保险费由用人单位和职工个人共同缴纳，并享受当地城镇职工基本医疗保险待遇。”据我们调查，目前有的企业负担城镇职工社保缴费的主要部分，相当于工人工资的40%左右。很多劳动密集型小微企业雇用了大量农民工，如果全额缴费，对他们是一项沉重的负担。
10.五是户籍簿上仍保留歧视农民痕迹。
11.《云南省城乡统筹农转城居民权益保障有关政策问题解答》（云政办发〔2013〕104号）规定：“公安机关为转户居民办理‘农转城’户籍登记时，在新办《居民户口簿》内页打印签注‘农转城’字样，转户居民可持《居民户口簿》办理有关权益保障手续”。本来，这一次全省大规模办理农业转移人口转变为城镇居民，一举解决城乡二元结构，实现城乡居民平等福利待遇，但是在户口簿里此却保留了“农转城”这个歧视农民的痕迹。
12.六是子女受教育仍有歧视。
13.云南省一直在探索农民进城后子女受教育问题，但是解决这一问题的难度很大。截至目前，在全省义务教育阶段就读的外来务工人员随迁子女，以及父母因工作调动随迁子女一共有42万余人，包括小学34万人、初中8.4万余人，其中有一半学生分布在昆明市。在云南省内借读高中的外省随迁子女的数量尚未统计，但每年还是有部分学生因为户籍原因需回到原籍参加中、高考，一些学生因为不能参加异地高考而最终放弃了高考，选择出国留学等途径继续学习。其中义务教育已基本平等，不平等主要是在优质中学资源（所谓重点中学）和高考。
14.义务教育中的优质中学资源（所谓重点中学）不但进城农民子女无缘，即使是相当多的本地居民子女也“挤破头皮难进入”，有的不得不出高价让子女上学，有的则是拿着钱也挤不进去，进城农民的子女则是想都不要想。
15.七是进城农民住房问题要纳入规划与保证分配给农民，尚需有效措施。16.农民进城住房是全国性问题，据陈锡文的研究，2011年，全国进城农民工的住房有52%依靠用人单位提供集体宿舍，包括工地上的工棚，往往就是一个床位。47%租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，在城镇拥有自有住房的农民工只有0.7%。所有农民工中缴纳住房公积金的人还不到3%。解决农民工转市民后的住房问题，缺口相当大。云南省已经下决心予以解决，2012年3月开始实施的《云南省公共租赁住房管理暂行办法》，就将符合条件的在城镇有稳定职业1年以上的云南省籍农业转移人口纳入了住房保障范围。从2012年以来，省住房城乡建设厅已要求各地充分考虑每年预计新增“农转城”居民的数量，并对其中需要住房保障的人群进行预测后，列入各地上报的当年城镇保障性住房建设计划，确保新增“农转城”居民保障房需求。
17.在此的问题是，从纳入城镇保障性住房建设计划到审批建成分配，有一个相当长的时间周期过程。此外，保障房无论是经适房或者是廉租房，现行的运作问题很多；一是考虑到需要租住廉租房的人（除了进城农民，还包括刚毕业大学生、城市城镇低收入群体等）都是没钱买车的，过去把保障房规划在偏远地段是非常糟糕的，应该规划到交通便利的位置，以便于收入较低群体使用；还要配套多条公共交通线路，方便他们上下班。二是先行保障房的分配机制到达不了需求者。据任志强引用REICO工作室基于2005年北京、太原、西安三地的数据研究显示，高达48%的经济适用房被用于出租。而普通商品房用于出租的比例，仅仅有20.55%。这项调查说明，出租和闲置的经济适用房超过了半数，也就是说半数以上购买经济适用房的家庭其实并不需要这项“保障”。根据任志强由此得出的结论，保障房的名义保障对象是城市中低收入家庭，从各地实践看，获得的往往是中高收入甚至高收入人员。而目前最需要保障的对象是农村进城打工人员和城市最低收入家庭，在更低收入家庭没有获得保障之前，优先给予中等收入家庭保障违反了起码的公平正义原则。特别是还极易滋生腐败。因此，制定一套真正能够到达进城农民手里的保障房分配制度，而不是沿用现在的制度，仍然是一个老大难问题。
18.19.三、若干建议 20.21.（一）从完成历史使命的高度，认识加快农业人口转变为城镇居民的重大意义
22.“省意见”深刻阐述了加快农业人口转变为城镇居民的重大意义，主要包括：有利于促进城乡共同发展，有利于促进发展方式转变，有利于促进新农村建设，有利于促进城镇化健康发展，有利于促进社会长治久安。我们的研究还认为，加快农业人口转变为城镇居民，是我们这代人历史使命。因此要务必使广大干部群众认识到，统筹城乡发展，让城乡居民自由迁徙，公平享受财政和社会福利待遇，这是现代国家与社会最基本的标志，世界上很多国家都做到了。我们是社会主义国家，理应在消除城乡二元结构、实现社会公平方面做的更好；然而，新中国建立后，我们不但没有在消除城乡差距方面作出有效努力，反而形成了一套极其严厉的城乡分割的二元体制。从现在开始，从我们手上改革、破除和结束这一套极其严厉的城乡分割的二元体制，历史意义非常重大，也非常光荣。
23.还应看到，加快农业人口转变为城镇居民，这是国家与社会对农民长期被剥夺的一种补偿，体现了社会对农民的公平与合理。谈到农民被剥夺，学界一致的看法是农民不得不为国家做出的贡献，这种贡献是无偿半无偿的，并不存在与农民的等价交换，因而有的学者直接归纳为被剥夺。农民为国家所作出的这种贡献的具体数字，学者们依据不同的资料和算法，有多种说法，但总体上是一个天文数字。（1949年到2003年累计征收农业税达3945.66亿元；农民上交集体的“三提五统”为农业税5倍；工农业产品交换“剪刀差”使农民损失7000——8000亿元。1959——1961年大饥荒上千万农民因为过度征粮被饿死。）改革开放以来，我们的农村政策才算是走上了正确的方向，对于多年来对农民的剥夺，城里人特别是学者们应该有一种反思、报恩、补偿的态度，对于给予农民的惠农政策，加快农业人口转变为城镇居民，不应该有所非难指责。
24.此外，农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地，相对于城里人获得的巨大的财产改革好处（房改后城里人平均至少有一套私有产权房屋，而且还在不断地升值，目前北京三环房价已飙升至每平米5、6万元，省会城市环城路内房价也都在万元以上），仍然显得微不足道。这也就是说，城里人绝大多数都变成了有产阶级，至于那些贪官、“官二代”、“富二代”的财产，更是达到了不计其数的程度，怪不得财产公示制度迟迟出不了台呢！相对于城里人获得的巨大的财产改革好处，农民们除了极少数富裕了起来外，绝大多数仍处于贫穷状态，一个重要标志是没有财产。近几年来，学者们论证了农民承包土地林地使用权为物权，意在让农民享有财产权，进而享受改革红利。这一论证被决策层、立法者所采纳，这才有了农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地的说法。
25.（二）建立由国家、省、市州、县四级财政分担公共支出的资金保证机制 26.解决农业人口转变为城镇居民后福利待遇问题，需要增加财政公共支出。钱从哪里来？国内专家学者的共识是，建立由国家、省、市州、县四级财政分担的资金保证机制。由此，我们建议组织专家学者，就省内农业人口转变为城镇居民所需资金，进行多方案的测算，应该由国家财政负担的部分，尽快向国务院写出申请报告。
27.问题是，省财政和中央财政从哪里筹措那么多的钱。一些专家学者建议，增加的支出可以由国有企业的红利上缴、对资源性和垄断性企业利润的征税、以及改革土地出让方式后的土地增值税收入解决，一部分可以从原来的中央对地方的专项转移支付筹措。并通过改革财政体制、改善政府支出结构，为社会保障和公共服务提供更充足的资金来源。只要能够切实改革财税体制和行政体制，实现政府支出合理化，社会保障和公共服务资金不足问题是完全可以在不增税的前提下解决的。28.更大的问题还在于大多数县级财政拿不出由他们分摊的那部分钱来，因为云南省内贫困县多，财政多年来都是入不敷出。为此，建议市州和省里乃至中央财政在计算分摊比例时，充分考虑贫困县的困难，让他们少分担或不分担。
29.（三）把进城农民住房列入城市城镇规划和建设的重要位置
30.在我们城乡二元经济结构中，城市和城镇的住房基本上是为城市和城镇的居民规划和建盖的，基本上没有为进城农民考虑过。早期传统的模式是前边办公楼后边家属院，后来大规模建盖的小区房价一个劲地上涨，有的连城里人也买不起。“省意见”和“省办法”都明确经济适用房和廉租房要面向进城农民，这是非常正确的。问题是经济适用房和廉租房由于原来不是为进城农民规划和建盖的，因此房源极少，远远满足不了要求。在这方面，我们要虚心向台湾学习，1980年代，台湾的城市化水平是65%，85%的人有自己的住房，只有15%的人是租房子住的。我们现在的城市化水平是52%，几乎25%的人没有自己的住房，再加上有城市户口而没有自己住房的，这个比例就更大了。因此，建议各城市、城镇要重新修订建设规划，把进城农民住房列入科目，作为主要保障对象。
31.为解决现在的保障房建设模式不可持续的问题，可考虑推广政府采购的方式。现在城市土地招标只能抬高地价，不断地出现新地王，土地成本高了，房子的卖价就一定高。采用政府采购的方式来建保障房，就是在同等技术标准、质量的情况下，谁报价最低就采购谁的。这样一来每一个企业就会考虑怎样降低成本，而不能够像现在这样，土地价格越炒越高，这样的话保障住房很难解决。
32.省办法解答规定：“廉租住房保障方式包括实物配租和租赁住房补贴（即货币补贴）2种方式。”实践证明，实物分配往往有漏洞，极易滋生腐败。建议改变现行实物分配方式为货币补贴方式，并张榜公布，以接受社会监督，杜绝腐败。
33.（四）让农民带着“土地产权”进城。
34.“省意见”与“省办法”明确规定进城农民工在农村的土地林地承包权及宅基地使用权，允许保留。这就彻底否定了社会上流行的那种试图剥夺农民财产权的土地承包权和宅基地使用权“双放弃”的错误理论和行为。一方面，要看到农民从整体上来说仍是社会弱势群体，除极少数外仍不富裕的事实。另一方面，在农村土地升值空间日益凸显、农村公共服务和社会保障不断完善的条件下，城市户口的“含金量”已经大为减小，仅凭城市户口的吸引力而试图让农民无偿放弃土地权利、“光着身子”进城，或者在土地权利体系得不到有效保障的情况下而“糊里糊涂”进城，他们宁愿选择目前的“两栖”流动而不进城。因此，农民是否真正带着土地财产权进城才是问题的关键，在很大程度上决定着农民进城的态度和现实选择。35.“省意见”与“省办法”也允许进城农民工在农村土地林地承包权及宅基地使用权有偿流转。允许进城农民一次性自愿有偿转让承包地和宅基地，有利于他们筹集在城市安家立业所需要的初始资金，也有利于农村土地资源的有效使用，促进土地规模化经营。
36.建议要区分农村自身的“土地流转”和进城落户农民涉及的在乡土地流转两种不同性质。按照“有偿、渐进、分类”原则，经济发达和靠近城市地区的进城落户农民工可通过市场流转机制退出承包土地和宅基地，允许经过一定期限过渡，彻底完成由农民向市民的转变。大多数边远和经济落后的农村地区，可探索进城落户农民自愿交出土地，国家和集体给予充分补偿，一方面避免出现城市流民阶层，另一方面自愿交出土地的农民进城后可以用补偿买到或租到保障房。国家补偿后，进城农民原承包土地和宅基地应归还农村集体或农村社区，解决农村人多地少，促进规模化问题经营。如果进城农民不愿交出土地，决不能强迫。
37.（五）积极探索并逐步解决农民进城随迁的子女受教育问题
38.建议积极探索义务教育阶段的优质资源的共享新方式。云南近几年实际实施的重点中学设立分校，受到家长们的欢迎。其他地方探索的优秀教师课程录像上网等，可以普遍推广。
39.云南关于随迁子女接受义务教育后在云南参加升学考试工作的《实施意见》所保留的歧视，仍然是不公平的，也是短时期内不得已的做法。要明白，我们的高等教育是为国家选送人才，农民子女中的佼佼者如果不能能接受高等教育，将可能埋没人才。建议有关部门要积极探索，逐步解决这一问题。作为过渡，对于参加全国高考的佼佼者，应不受《实施意见》的限制。
