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信息孤岛人为因素的非强制解决策略研究
电子政务工程中信息孤岛现象产生的原因多种多样，但从技术的层面可以将其产生原因化分为技术和非技术两大类因素，而非技术因素则主要是由人为原因造成的。如果说2000年以前技术因素是导致信息孤岛产生的主要原因，那么随着计算机、网络以及通信技术的快速发展，今天在电子政务工程中仍有严重的信息孤岛现象存在则主要是由于人为因素或部门利益在作怪了。而且，从当前的情况来看，人为因素也是电子政务工程中出现信息孤岛现象更深层次的原因。那么，如何来解决信息孤岛产生的人为因素呢？我们认为可以从非强制措施和强制措施两个方面同时着手，来化解信息孤岛问题中的人为因素。非强制措施主要是通过宣传教育、激励补偿、营造良好的社会环境、政府改革、科学管理等方式去影响行为相对人主动改变自己的意识，通过建立政府首席信息技术主管CIO（Chief Information Officer）制度来加强部门之间的协作，从而消除电子政务中的信息孤岛现象；而强制措施则是通过建立相应的法律法规消灭信息寻租来解决信息孤岛问题。限于篇幅，本文只讨论非强制解决策略，强制策略另文单独讨论。
一、宣传教育
宣传教育对任何问题的解决都是行之有效的，信息孤岛的解决也不例外。在宣传教育措施中，要让信息共享相关部门的同志了解信息共享对我们的国家、我们的社会有多么重要，会对我们的国家和社会带来多大的好处。在重要性和好处的宣讲方面，要更多的从事实、从实际应用的例子入手，让大家切切实实看到信息孤岛的危害，了解信息共享的好处。如在第一次工商部门和税务部门数据比对中，北京市发现有17648户企业未按规定办理税务登记，杭州市发现有11718户企业未按规定办理税务登记，青岛市发现地税“漏管户”近2万户、国税“漏管户”近3万户，深圳也发现了8472家“漏管户”。这意味着仅北京、杭州和深圳就有37838户企业一直在偷税；如果按每个纳税户每月交税5000元计算，国家每年的税收损失就达22.7亿元之多。通过这些活生生的例子，每一个有责任心的国家公务人员都不会无动于衷的。
对于需要各部门支持的信息共享要求，一定要合理设计、精心优化，既要有共享价值，又要降低信息提供者的负担。信息提供者的负担越轻，推进也就越容易。所以共享内容的选择要慎重，要实用精简，不要过多的细节数据，在速度上也要适度，能用批处理的方式就不要用实时的方式，以降低系统相互连接的复杂性和安全风险。我们替信息提供者考虑得越多，信息共享的推进就会越顺利。同时，可以考虑信息接受者能否给信息提供者反馈有用的信息，以平衡信息提供者在信息共享中做出的贡献。如在工商和税务部门的信息共享中，按照实用、合理、优化的设计原则，工商部门向税务部门提供企业设立登记信息、变更登记信息、注销登记信息、吊销营业执照信息以及年检验照等信息基本就能满足税务部门的需要，而税务部门同时也可以向工商部门提供企业注销税务登记信息、税务部门提请工商行政管理机关吊销营业执照的企业信息以及税务机关的非正常户信息等情况。而且工商和税务部门还可以通过核对企业在两个部门的年度财务报表发现那些企图掩盖企业经营情况、针对不同部门提供不同财务报表的不法企业，尽早揭露这些企业的真实面目，为执法工作的顺利进行和社会经济的健康发展提供保障。通过这种模式，可以使信息共享的双方达到双赢的效果，又不会对本部门的利益造成太大的冲击。
二、激励补偿
对共享信息提供者的超额工作量，一定要有适当的补偿。信息共享中经常会碰到这样的现象：一些部门增加了工作量与开销，而得到效益的却是另外的部门，对于这种额外增加的工作量与经费支出，应当有合理的补偿措施，如对工作量增加的部门增加编制或提高运行经费等等。合理的补偿如果长期得不到解决，将使得信息提供部门产生消极情绪，这将导致信息维护的质量下滑，甚至会使系统逐渐瘫痪。因此，合理地处理这些实际的困难是很有必要的。在电子政务系统的信息共享中，对于那些信息工作量较大的部门，可以考虑采用业务外包的模式进行。即把大量的数据录入维护工作交给专门的公司去做，政府部门只要负责数据的准确性就可以了，这样不但可以减少政府部门的工作量，还可以使政府部门专注于自身的工作。另外，不同部门之间可以借鉴电信部门之间的网间结算模式进行“费用结算”，如工商部门给税务部门提供一次信息记10个点，税务部门给工商部门提供一次信息也记10个点。为了鼓励不同部门之间加大信息共享的利用率，可以对信息的提供者和使用者给予不同的记分点，如信息提供者提供一次信息记10分，使用者使用一次信息记5分，这样，既可以鼓励信息的提供者共享信息，也可以激励使用者去使用信息。到年底各个部门之间进行统一结算，对于工作量较大的单位可以由各级政府的财政部门在下一年度的财政预算中给予一定的倾斜，对在信息共享中贡献大的部门给予奖励，对信息利用的好的部门也可以给予鼓励与奖励。
补偿其实是对在信息共享中做出贡献部门的一种激励措施。在信息孤岛的解决中，激励机制是非常重要的一种措施。如上面所说的对在信息共享中贡献较大的部门在部门预算中给予倾斜就是激励机制的一种。其次，通过舆论的方式，如通过文件通报、报刊、会议以及电视、广播、网络等宣传媒介，对在电子政务工程中互连互通做的好的单位和部门给予通报表扬和奖励，对搞的不好的部门则进行批评和督促也是一种激励模式。另外，把电子政务尤其是互联互通纳入官员绩效考核也是一种很好的激励措施。对于政府官员而言，职位升迁是最重要的激励因素，政治利益先于经济利益，也是其他利益的最重要的来源。所以把电子政务建设的效能效益，互联互通的合作态度和贡献与官员的考核机制结合起来，让官员认识到互联互通和个人的政治前途紧密相关，他们就不会表面上支持电子政务，实际上抵制互联互通。激励措施多种多样，在实际的操作中可以根据具体情况具体选择。
三、营造良好的社会环境
营造全社会参与的良好氛围对于信息孤岛的消除也具有积极的意义。要让全社会认识到电子政务不仅仅是政府自己的事情，而是需要政府、企业、公民、社会共同参与的事业。社会氛围对电子政务的推广和普及至关重要。为此，社会各方都要积极行动起来，营造电子政务的良好氛围。政府部门要开发、利用各种平台和应用项目，为企业、公民提供完善的服务；社区要利用科普培训班、学习园地、社区广播等对居民加强信息化知识普及，引导居民充分利用社区信息化设施；农村要加强信息化基础设施建设，普及农民的信息化知识，为电子政务发展打好基础；企业要引导职工学习信息化知识，尤其是IT企业要为电子政务发展提供技术支持；学校要培养学生信息技术应用能力，培养未来电子政务建设和应用的接班人，同时通过学生对家庭的影响力，带动各个家庭对信息化的了解，从而提高对电子政务的参与度。通过公众的积极参与，使大家认识到电子政务中信息孤岛存在的重大危害，认识到信息公开的重要性和迫切性，进而影响政府在电子政务建设中尽快出台相关措施来解决信息孤岛问题。
四、政府改革
要分析政府官员在信息共享中的不作为行为，应该从目前国内政府官员的选拔、晋升机制进行研究。中国政府官员的选拔、晋升是体制上的问题，如何使政府官员更多地为他们的服务对象负起责、而不是仅仅对上级部门负责，如何消除那些一窝蜂的“政绩工程”——满足了上级的评价标准却把真正的服务对象（公民和企业）利益放到一边，是必须解决的障碍。不解决这种状况，电子政务很容易流于形式。电子政务的最终服务对象是公众和企业，来自服务对象的需求是互联互通合作的巨大动力。只有让各级政府直接面对服务对象，直接让服
务对象来考核各级政府的业绩，把官员的选拔、晋升与老百姓的满意度挂起钩了，这样才会转变管制型政府的管理体制，树立政府对公众和企业的服务意识。这样，政府部门才能更好的为民众办实事，使电子政务的效能效益落到服务对象的利益这个着眼点上来，才能从根本上达到互联互通。
深化政府机构改革，促进公务员队伍建设，让更多思想解放、勇于创新的年轻人充实到国家公务员的队伍之中。要促进公务员队伍建设，首先要提倡在深化机构改革的前提下的高薪养廉与高薪养贤。多年来，我国公务员采用的是低薪制，这不仅使众多优秀分子大量流失，导致公务员总体素质下降，而且由于工资低于公务员自身人力资本投入以及劳动付出，使他们有理由寻求其他途径获得收入。但单讲高薪养廉或高薪养贤又不符合我国目前的国情，毕竟当前我国的公务员有五、六百万之多，以我国当前的财力还无力实行高薪。另外，有专家指出，即使经过政府机构改革，国务院机构仍然比较庞大。因为中央政府仍有约2.8万项职能，而在一些发达国家，平均只有约3000项。因此，我国应该继续深化政府机构改革，减少行政层次，精减公务员编制。从理论上说，高薪养廉与高薪养贤能大大提高寻租的成本，从而有利于减少寻租现象的发生。其次是要建立一种公开、公平、公正的录用和竞争淘汰制度，以确保真正优秀的人才能随时进入公务员队伍，同时，还要及时淘汰那些无所作为甚至违法乱纪的人员。这样，随着政府机构改革的推进和公务员整体素质的提高，政府部门的信息寻租现象将逐渐减少，部门之间的信息孤岛问题也就迎刃而解了。
五、科学管理及建立政府CIO制度
科学的管理对于任何问题的解决都是不可缺少的，它对于信息孤岛的消除也是至观重要的。如各级政府可以作为中间人来协调不同部门之间加强信息共享，在战略设计层面就让不同系统的决策者有机会进行交流、沟通、互相借鉴，使原先不同程度存在的“上层孤岛”之间建立互通；另外，可以从制度和管理角度加强协调，拆除存在于部门之间、中央和地方各级政府之间的各种藩篱和障碍，这方面可以借鉴国外的成功经验，如一些国家开始强调政府必须作为一个整体来组织和实施电子政务的工程项目，以避免政府部门各自为政和信息的重复采集，电子政务工程必须按照应用系统拨款，而不是按政府部门拨款；在人事的安排上，为了明确责任，可以采用政府首席信息技术主管制度。
关于政府CIO，目前尚没有比较权威或得到公众认可的定义，参照企业CIO的定义，可以对政府CIO概括如下：政府CIO是政府部门负责信息技术及系统领域的高级官员。他们通过指导信息技术的利用来支持政府部门的管理、服务工作和日常运行；他们根据政务信息化发展的需要指导政府部门的相应架构和业务改革；他们负责规划指导管辖区域内的公共信息化工程建设和企业信息化建设。他们具备信息技术和政府工作两方面的知识背景，能够将政府的信息技术战略与其他工作领域的战略紧密结合起来。一般而言，政府CIO应当是该级地方政府的主要首长之一，基本上由专人担任，即使兼任，其主要业务也应以信息化工作为主。如美国、加拿大和南非等国都将电子政务的责任官员任命为政府的首席信息官，以统一管理和协调政府所有的电子政务工程项目。
随着我国电子政务建设的不断深化，目前已经从初期的“一把手工程”逐步进入到冷静思考阶段。这个阶段的特点是大规模的数据整合、流程梳理以及区域合作过程。这时，政府部门迫切需要一个既能制定符合战略规划的信息化发展规划又能指导项目实施的专才——政府CIO。而发达国家的经验表明，CIO在组织推进信息化的过程中具有举足轻重的作用。这对于建立合理的组织结构，以便有效地推进我国的信息化建设，有着积极的借鉴作用。同时，我国一些建立了现代企业制度的企业，尤其是实行了CEO制度的企业，通过试行CIO制度，也取得了积极的效果。但在政府部门，CIO的职位设立和相应制度的建立尚处于理论呼吁阶段。为了全面推进电子政务建设，破除造成信息孤岛的管理体制问题，迫切需要将CIO制度或CIO理念尽快加以推行。
