关于水土保持设施验收审批取消后的几点思考由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“水土保持设施验收”。
关于水土保持设施验收审批取消后的几点思考改革背景 2017年是实施“十三五”规划关键之年，也是推进供给侧结构性改革的攻坚之年，为落实国务院深化“放管服”的改革精神，进一步规范审批、优化服务、提高效率[1]，厘清政府与市场、社会的边界，进一步给企业和社会松绑减负，让企业和群众享受改革新红利，4 a多来，国务院取消下放行政许可事项600余项，2017年9月22日，国务院印发了《关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号文)，决定取消40项国务院部门实施的行政许可事项和12项中央指定地方实施的行政许可事项，其中明确取消各级水行政主管部门的生产建设项目水土保持设施验收行政许可事项，改为生产建设单位按照有关规定和要求开展自主验收。同时水利部积极出台相关细则，于2017年11月14日印发《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)指导水土保持设施自主验收工作。水土保持设施验收审批许可事项的取消，并不意味着水土保持设施验收工作的取消，而是积极贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革的具体措施，也是水土保持设施验收管理职责转变的重大举措[2]。本文通过分析水土保持设施验收审批取消带来的变化和问题，简单阐述建设单位应落实的主体责任及水行政主管部门应履行的监管责任，并对水土保持设施验收新形势作出展望。2 审批取消后带来的主要变化 水土保持设施验收是生产建设项目竣工验收的专项验收，是水土保持“三同时”制度中“同时投入使用”的具体规定，是检验生产建设项目是否依法履行水土流失防治义务，是否按照批准的水土保持方案及时有效的实施了水土流失防治措施，防治效果是否达到了国家标准和要求的重要检验过程[3]。国务院决定取消水土保持设施验收审批，该决定中提出3点要求：①制定完善水土保持的有关标准和要求，生产建设单位按标准执行；②明确要求生产建设单位应当加强水土流失监测，在生产建设项目投产使用前，依据批复的水土保持方案及批复意见，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告，向社会公开并向水土保持方案审批机关报备；③水利部强化“生产建设项目水土保持方案审批”，加强对水土保持方案实施情况的跟踪检查，依法查处水土保持违法违规行为，处罚结果纳入国家信用平台，实行联合惩戒[4]。水土保持设施竣工验收是把好生产建设项目人为水土流失防治的最后一道关口[5]，其行政审批的取消为生产建设项目水土保持设施验收工作带来了前所未有的变化，主要体现在验收主体责任变化、验收材料与验收环节变化、水土保持监测与监管持续加强等方面。2.1 验收主体责任变化 传统的水土保持设施验收是由建设单位主持的自查初验和水土保持方案审批部门主持的行政验收组成，并最终由审批部门印发鉴定书(验收意见)，是水行政主管部门实施的一项水土保持设施验收审批行政许可事项。《关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号文)中明确规定取消该行政许可事项，即取消行政验收与审批部门审批这一环节，由水行政主管部门开展行政验收转变为生产建设单位自主验收。水土保持设施验收审批的取消，仅仅只是该行政许可事项取消了，并不意味着验收工作的取消。水土保持设施验收工作作为主体验收专项验收之一和重点工作，还得继续实施，只不过是通过变更责任主体的方式理顺机制，逐步实施建设单位(企业)自行验收，以便更好的发挥验收的积极作用。因此改革后，水土保持设施验收主体责任应由生产建设单位承担。水土保持行政审批的取消，生产建设单位自主验收不意味着验收合格标准的降低。相反，生产建设单位应继续严格执行水土保持法律法规、技术规范和有关规程确定的验收合格标准和条件，明确验收不合格的情形，严格把好水土保持设施验收关，确保水土保持措施得到落实。2.2 验收材料与验收环节变化 水土保持设施验收行政审批取消后，水土保持设施验收在所需材料和环节上进一步优化。材料由以往的水土保持设施自验报告、监测总结报告、验收申请简化为水土保持设施验收报告、监测总结报告[6]，其中水土保持设施验收报告由生产建设单位组织第三方机构(第三方机构是指具有独立承担民事责任能力且具有相应水土保持技术条件的企业法人、事业单位法人或其他组织)编制，这种方式既起到避免建设单位着眼短期经济利益、忽视长期生态效益的作用，又能发挥技术服务单位帮助建设单位在实践中防漏补缺的作用，切实落实好水土流失防治责任。水土保持设施验收报告编制完成后，生产建设单位应按照相关法律法规、标准规范等组织水土保持设施验收工作，并最终形成鉴定书，明确验收合格的结论。除验收材料简化外，现行验收环节也发生了较大变化，在水土保持设施验收工作完成后，生产建设单位应及时向社会公开验收结论和情况，同时向相应水行政主管部门报备验收材料。水土保持设施验收鉴定书、验收报告和监测总结报告等验收情况的公开，是社会公众知情权提升的需要，有利于公众监督生产建设项目水土保持验收，同时要求生产建设单位应当及时处理或者回应公众反映的问题和意见，对防治水土流失起到积极的促进和监督作用，也是水土保持设施验收行政许可事项取消后的一大亮点；同时生产建设单位应将水土保持设施验收报告、监测总结报告以及鉴定书报备至相应水行政主管部门。各报告编制单位也同时对相应报告真实性负责；至此，整个验收工作完成，每个环节缺一不可。2.3 水土保持监测与监督检查持续加强 水行政主管部门不再参与生产建设单位组织的水土保持设施自行验收，因此继续加强水土保持监测和监督检查势在必行。考虑到生产建设单位自行验收的不确定性和自由性，由于缺少了水行政主管部门对水土保持设施的最终把关，水行政主管部门继续加强监督检查、生产建设单位继续加强水土保持监测工作能持续对生产建设项目水土保持工作进行监督，形成强有力的“抓手”，督促生产建设项目水土流失防治工作。水土保持监测是水土保持法赋予的法定职责，是一项重要的政府职能和社会公益事业，把监测融入到水土保持工作全过程，实现监测与水土保持管理工作的有效衔接[7]。针对项目水土流失及其防治情况、生态环境变化情况、水土流失危害和水土保持措施效果等方面加强监测，对项目建设过程中水土流失进行适时监测和监控，同时为水土流失预测和制定防治方案提供依据，最终为项目的水土保持专项验收提供依据[8]。因此，对于依法应当进行水土流失监测的项目，生产建设单位应自行或委托第三方机构，根据有关技术标准、规范和规程积极开展水土保持监测，并确保监测质量。考虑到部分省(区、市)的特殊规定，对于规模小的项目并未强制要求开展水土流失监测工作，如《广东省水土保持条例》第三十一条明确规定挖填土石方量五十万立方米以上或者征占地面积五十公顷以上的生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托相应机构对水土流失进行监测；前款规定以外的生产建设项目，鼓励生产建设单位自行或者委托相应机构对水土流失进行监测；同时结合第二十二条对于依法应当进行水土流失监测的，应当同时编制水土保持监测报告。可以看出广东省规定对于未强制要求开展水土流失监测的，水土保持设施验收时时可不提交监测总结报告。因此，其他省(区、市)若存在此种情况的，也可参考此种处理方式来简化水土保持设施验收的流程。水土保持监督检查是水土保持法赋予县级以上水行政主管部门的重要职责，是督促生产建设单位落实水土流失防治主体责任的基本途径，对落实生产建设项目水土保持方案、防治人为水土流失具有重要意义[9]。由于水土保持设施验收审批的取消，水行政主管部门应该在原有基础上进一步强化责任意识，继续加强批复方案生产建设项目的跟踪检查，做到检查有计划、有重点、有跟踪，确保水土保持措施的落实[10]。3 水行政主管部门应对措施 《关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)中明确“水利部强化‘生产建设项目水土保持方案审批’，加强对水土保持方案实施情况的跟踪检查，依法查处水土保持违法违规行为，处罚结果纳入国家信用平台，实行联合惩戒”[4]。根据国务院最新决定精神，结合水利部水保〔2017〕365号文件要求，笔者认为水行政主管部门需从做好报备管理，严格方案审批、坚决说不，加强监督检查，依法查处违法违规行为，实行联合惩戒等五个方面加强工作，确保生产建设项目水土保持事中事后监管得到加强，水土流失防治情况监督检查得到落实。3.1 做好报备管理工作 水土保持设施验收审批取消后，在生产建设单位完成自主验收后，增加了报备验收材料的环节，完善了整个验收工作，但如何判定验收材料的合规性也是一个亟待重视的问题。参考其他行业的报备管理工作，建议对于符合格式要求且完整的验收材料，应完善相关报备证明措施；而对于报备材料不完整或者不符合相应格式要求的，应按行政许可法要求一次性告知生产建设单位补正，如此形成水土保持设施验收工作闭环。3.2 严格方案审批，坚决说不 依法应编报水土保持方案的生产建设项目，水土保持方案审批是其开工建设的前置条件[11]，可为生产建设项目水土保持工作提供直接的指导，是防治生产建设项目产生水土流失危害的根本依据。严格水土保持方案审批，为项目水土保持流失防治提供全面的防治体系，才能减少生产建设项目建设过程中的水土流失，更为项目水土保持设施验收提供可靠的依据[12]。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确了生态红线划定和严守的基本原则，这与水土保持息息相关。应认真贯彻落实生态文明建设的理念，时刻严守水土保持生态红线，依法严格水土保持方案审批，对不符合法律法规和标准规范规定的项目，坚决说不。继续推进政府购买服务，充分发挥技术服务机构和专家作用，提高水土保持方案审批的科学化水平，明确落实技术评审和评估单位的技术责任、法律责任，做到严格把关，“敢于说不、敢于批否”，切实维护好水土保持方案审批的社会地位和行业影响力；厘清水土保持方案审批的内容和边界，切勿随意扩大审批范围，水土保持方案审批应仅限于生产建设项目水土流失预防和治理范畴，主要明确水土流失预防和治理的范围、目标、措施和对生产建设单位的法定管理要求，以及弃渣专门存放地的位置初选。同时，按照《关于印发的通知》(办水保〔2016〕65号)中关于地点及规模发生重大变化、措施重大变更、新设弃渣场等变更的情况，同时根据相关法律法规，严格生产建设项目变更审批，坚持变更管理规定中重大变更范围和条件，避免随意扩大变更范围。3.3 加强监督检查 水行政主管部门加强监督检查是促使生产建设单位落实水土流失防治法定义务和水土保持安全生产主体责任的重要抓手，全面履行水土保持监督检查职责是水行政主管部门水土保持工作的重要环节。依据现行的产建设单位自主验收的特点，除做好以往水土保持方案实施情况的跟踪检查外，还应加强对水土保持设施自主验收的监管。根据《关于进一步加强生产建设项目水土保持设施验收工作的通知》(办水保〔2016〕第227号)文件相关精神，水行政主管部门应严格规范监督检查的程序和行为，大力推进监督检查程序化管理，明确监督检查项目清单、采取的检查方式和重点检查内容[13]，一是明确检查范围，可对存在的问题的跟踪复查；二是突出检查重点，对照批复的水土保持方案重点检查水土保持方案变更、水土流失防治措施落实、扰动占压地貌植被治理恢复等情况，特别是对容量大、堆渣高、上游汇水面积较大、下游附近有居民点、重要基础设施、工业企业的弃渣(土)场，要进行重点检查[10]。除此之外，进一步创新监督检查方式和方法也是必不可少，充分运用信息化手段，建立联动管理、协调和信息共享机制，形成监管合力；同时利用新型技术，积极尝试推广卫星遥感、无人机巡查、视频监测、“天地一体化动态监管”等信息化技术应用，提高水土保持监督检查的效率和质量，有效支撑认为水土流失防治和监督检查工作。积极落实办水保〔2016〕第227号文件精神，具备条件的也可以探索政府采购水土保持监督检查辅助性技术服务工作，进一步提高监督检查的技术水平。另一方面，水土保持设施验收主体责任为生产建设单位时，要同时强化对生产建设单位水土保持设施开展自主验收的监管，避免管理的“真空”，避免造成“不作为”的情况。重点是监管自主验收是否履行水土保持设施验收规定程序、是否满足水土保持设施验收标准和条件，以此为基础对自主验收进行核查，落实生产建设单位水土保持设施验收和管理维护主体责任。笔者认为，强化监督检查，需要从过程监管上狠下功夫，借助对建设单位的监督、上级水行政主管部门对下级水行政主管部门的督查、公众监督等三个方面完善监督检查制度，以此强化监督检查的效力。主要有以下三个方面[5]：①强化县级水土保持监督检查制度。水土保持法赋予县级以上水行政主管部门水土保持监督检查的权力，因此作为最有效、最直接的监管部门，应不断强化县级水土保持监督检查的责任，完善相应制度，同时明确检查内容、频次及责任追究等事项；②建立上下级水行政主管部门督查制度。上级水行政主管部门对下级水行政主管部门的督查可有效推动各层级水土保持监督检查工作的开展，如流域机构开展对省级水土保持监管工作的督查，省级开展对市、县级的督查，如此层级之间各有监督，任务明确；③建立公众监督制度。对依法应编制水土保持方案、依法应开展水土保持监测的项目，将方案审批结果、监测成果、验收结论利用网站或其他便于公众知悉的方式公布，扩大公众和社会对生产建设项目水土保持相关内容的知情范围，在作为监管依据的同时作为公众监督的依据[14]。3.4 依法查处违法违规行为 对发现的水土保持违法违规行为，要依法依规责令停止、坚决纠正、狠抓整改落实[15]。常见的违法违规行为主要包括未依法依规办理水土保持方案审批手续、未依法依规办理水土保持方案变更手续、在水土保持方案确定的弃渣场以外倾倒废弃土石渣、不按规定缴纳水土保持补偿费等，县级以上人民政府水行政主管部门发现此类问题时，应分别根据水土保持法第五十三条、第五十五条、第五十七条规定严肃查处。对于生产建设单位自主验收的项目，还应重点关注是否存在生产建设单位未按规定开展报备工作的、不满足水土保持设施验收标准和条件而通过验收的、水土保持设施未通过验收并报备的等情况，均可视为水土保持设施验收不合格，水行政主管部门应依法查处。若未通过验收且生产建设项目已经投产使用的，应按水土保持法第五十四条的规定进行处罚。3.5 实行联合惩戒 借鉴其他行业完善守信联合激励和失信联合惩戒制度的做法，水土保持行业也可尝试逐步健全生产建设项目水土保持信用评价机制，对守信者给予优先办理、简化程序等绿色通道，对失信者实施严格惩戒、重点监管[16]，可建立完善生产建设单位和技术服务机构水土保持信用评价制度，将违法违规信息报送至国家信用信息平台，实现信息的纵横对接和共享利用，充分发挥信用记录在水土保持管理的作用，以此实现联合惩戒。4 展望 水土保持设施验收审批的取消，是国家深化“放管服”的改革精神的一个缩影，不代表水土保持设施验收工作的结束，而意味着一个全新的开始。“绿水青山就是金山银山”作为建设美丽中国遵循的基本理念，在大力推进生态文明，努力建设美丽中国的背景下，水土保持设施验收是保障生态文明建设的重要措施，因此水土保持设施验收是生态文明建设不可缺少的一环。在行政许可改革的“快速路”上，传统的水土保持设施验收审批制度已经成为过去时，现行的由生产建设单位开展自主验收是一种全新的形式，水土保持行业相关人员应坚决贯彻国务院决定精神，生产建设单位承担起自主验收的担子，配合水行政主管部门做好事中事后监管，协同完成生产建设项目水土保持设施验收，为水土保持事业、生态文明事业贡献各自的力量。参考文献： [1] 《山西水土保持科技》编辑部.水利部下放部分生产建设项目水土保持方案审批和验收权限[J].山西水土保持科技，2016(3)：13． [2] 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