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居者有其屋：是挑战还是机遇
-----石林县保障性住房案例分析
徐燕芬
【案例背景】
国务院在1998年房改中就已经提出要建立以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，但在2003年的国务院18号文把房地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业，普通商品房同时也取代了经济适用房作为了市场的供应主体，其在一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足，广大中低收入人群的住房困难问题长时间内得不到解决，出于民生考虑和保障性住房建设对经济的拉动作用两方面的考虑，政府真正启动了保障性住房建设，石林是2006年正式启动第一批廉租住房建设。近年，尽管保障性住房供地比往年出现大幅增加，但土地供应如何具体落实到各地的住房建设规划还存在一定的不确定性，在目前房地产市场进入调整期的背景下，政府将结合自身优势，化挑战为机遇，积极支持和参与保障性住房建设，创造良好的社会效益。住房问题是关系到国计民生的重大问题，解决低收入者的住房问题是我国住房保障体系的主要内容，也是确保社会稳定的重要因素之一。
【案例正文】
近年来，按照“三增一稳定”工作思路，实施“33532”发展战略和“一路三区一河三片”现代化城市发展战略，实现“烤烟稳县、旅游立县、工业强县、生态美县”目标，逐步形成石林中路城市经济带和九石阿山区民族特色经济带，生态旅游城市的发展目标越来越近，石林县经济社会全面快速发展，老百姓的生活水平有了很大提高。尽管生活好了，但是面对商品房高昂的价格，大多数中低收入者特别是低收入群众却只能望“房”兴叹！针对这一突出社会问题，石林县委、县政府牢记为人民服务的宗旨，在 GDP 快速增长，城市建设日新月异的同时，始终树立关注民生，构建和谐社会的执政理念，把改善人民群众生活条件，作为全盘工作核心，将大多数群众特别是中低收入群众的住房问题放在更加重要的位置。通过采取有效措施抑制房价、扩大住房补贴以及将保障性安居工程和城市建设有 1 机结合，从规划设计、土地储备、住房项目审批等多方面，结合石林实际，立足当前，着眼未来，科学规划，稳步推进。
从2006年开始，石林县就提出要建设保障性住房这一重大的民生工程，并摆在突出的位置付诸实施。几年来，石林县委、县政府认真贯彻落实国家保障性住房建设政策，加强组织领导、加大资金投入、创新机制、强化措施，全力打造安居工程，使保障性住房惠民政策的阳光温暖到更多的低收入住房困难家庭。
一、石林县保障性住房建设情况
石林县2006年启动保障性住房建设工作，中央省市县先后投入资金57192万元，共建保障性住房3109套，总建筑面积197183.84平方米，其中：廉租住房1065套52825.86平方米，投入资金10668.84万元；公共租赁住房2044套144357.98平方米，投入资46523.16万元。截止目前共分配廉租住房567套，为567户1510人解决了住房困难问题；累计发放补助金额30.5万元。按照管理办法对保障对象实行“一年一审，合同一年一签”，应保尽保，对条件不符合的按照管理办法一律清退和停止发放，认真审核每一户保障对象，按照“公开、公平、公正”的原则，切实维护困难群众的利益，最大限度地为保障对象解决住房困难问题。
1、2006年至2008年，我县启动了第一批廉租住房建设，总体计划申报建设规模为每年50套，三年合计150套，建筑面积7500平方米。实际下达建设任务为三年共建144套，建筑面积7400平方米。第一批廉租住房于2006年3月开工建设，到2007年6月，三年148套（多建4套）建设任务我县一次性建设完成。计划投资1100万元，实际结算投资额为1033万元。目前该工程已投入使用。
2、2009年，按照中央、省市要求，为进一步扩大内需，加大保障范围，我县申报建设第二批廉租住房300套，12750平方米，计划投资2100万元，市发改委下达我县投资计划为300套，12750平方米，计划投资2100万元。截止2010年1月26日，该工程已竣工验收，实际建设廉租住房300套，建筑总面积13951平方米。资金方面：中央补助510万元已配套到位，省级补助127.50万元已配套;市级补助637.50万元已配套到位;县补助825万元已配套到位。目前该工程已投入使用。
3、2010年，我县申报并由市发改委下达了第三批廉租住房建设100套，5000 2 平方米的建设任务，计划投资1100万元。资金方面：中央补助250万元，省级补助50万元，市级补助250万元，县补助550万元。工程于2010年4月6日开工建设，10月6日竣工。目前该工程已投入使用。
4、2011年我县启动第四批廉租住房建设，项目位于石林县鹿阜镇屯西路（大屯村旁），占地12.355亩，计划总投资3628.20万元，共建315套，总建筑面积为14674.64平方米，其中住宅面积为14609.90平方米、辅助性用房64.74平方米，工程于 2011年6月28日开始施工，并于2013年5月底前交付使用。
5、石林县从2011年开始建设的公共租赁住房，第一批位于石林县鹿阜镇屯西路（大屯村旁），占地12.157亩，计划总投资5566.23万元，共建204套，属高层建筑19层（含地下室一层），总建筑面积为18734.81平方米，其中住宅面积为11420.08平方米、辅助性用房70.73平方米、商业面积1381.50平方米，地下室面积5862.50平方米。工程于2011年6月30日开始施工，现工程已竣工，保障部门正与施工方办理相关移交手续。
6、2012年石林县共建设保障性住房2000套，总用地面积74.88亩，总建筑面积为 125111.51平方米，总投资41043万元。其中：廉租住房160套，公共租赁住房1840套，分别由石林县住建局承建1000套（含160套廉租住房和840套公租房）、石林县旅管会承建公租住房200套，石林县工管会承建公租住房800套，目前：（1）住建局承建1000套（含160套廉租住房和840套公租房）其中，260套已竣工，带审计，740套已基本建成，工程正进行室内外装修及附属工程，计划2014年12月竣工交付使用；（2）石林县旅管会承建公租住房200套和石林县工管会承建公租住房800套已竣工，待审计。
7、2013年石林县共建设保障性住房1606套，总用地面积285.95亩，总建筑面积141980.71平方米，总投资42697.19万元；其中：公共租赁住房673套（其中由石林县住建局承建120套、石林县旅管会承建200套、石林县工管会承建353），棚户区改造933套（由鹿阜旧城指挥部承建）。具体情况如下：（1）石林县住建局2013年西城区B地块公租房，选址位于西城区马鞍山狮山路旁，项目于2013年12月25日开工。正进行主体八层施工；（2）石林旅游服务区公租房，选址位于石林旅游服务区内，项目于2014年6月5日开工。正进行CFG桩施工；（3）石林县工管会公租房，选址位于石林生态工业集中区内，现已完成立 3 项、可研、初设工作，项目选址意见书及用地许可证、规划许可证、土地、环评、水保、地矿已完成，正进行招标代理机构等前期工作；（4）旧城指挥部城市棚户区改造工作情况:现已签订932户，剩余1户，完成99.9%。工程应拆除土地面积249.18亩，已拆除土地面积248.36亩，完成总面积的99.7%。现水石坊完成外装修，正进行小区内地板铺装；鹿城广场完成大部分主体结构
二、石林县保障性住房分配管理情况
（一）廉租住房实物配租情况1、2007年6月，我县正式启动了第一批廉租住房实物分配工作，此批分配只在鹿阜镇和石林镇两个辖区范围内公开报名审核，累计报名80多户，最终审核通过38户实物配租，租赁补助11户，实施保障111人。
2、2008年5月，我县在全县辖区范围内进行了第二批廉租住房分配工作，累计初审上报110多户，最终审核通过47户实物配租，租赁补助14户，实施保障139人。
3、2009年1月，经政府批示，对空置的59套廉租住房进行了第三批分配，累计初审上报90多户，最终审核通过50户实物配租，租赁补助9户，实施保障138人。
4、2010年11月，我县启动第四次廉租住房分配工作，提供分配房源共245套，最终审核通过128户实物配租，租赁补助6户，330人在春节前乔迁新居，让住房困难群众充分感受到党的温暖。
5、2011年11月，我县启动第五次廉租住房分配工作，最终审核通过107户实物分配，共270人实施保障。
6、2013年1月至5月我县启动第六次廉租住房分配工作，最终审核通过98户实物分配，租赁补助5户共253人实施保障。
7、2014年1月至6月我县启动第七批廉租住房分配工作，累计初审上报126多户，最终审核通过99户实物分配，租赁补助13户共270人实施保障。
（二）廉租住房租赁补贴情况
石林县自2007年以来共组织六次廉租住房分配及租赁补助发放工作，截止目前共分配廉租住房567套，为567户1510人解决了住房困难问题；累计发放补助金额30.5万元。按照管理办法对保障对象实行“一年一审，合同一年一签”，4 应保尽保，对条件不符合的按照管理办法一律清退和停止发放，认真审核每一户保障对象，按照“公开、公平、公正”的原则，切实维护困难群众的利益，最大限度地为保障对象解决住房困难问题。
(三)主要措施。
从上述中可以看到，石林县保障房性住房建设取得了显著成绩，主要原因是采取了以下几个方面的措施：
1、提高认识，加强领导。城镇保障性住房的建设，是解决城镇中低收入家庭及长期务工农民等“夹心层”人群住房问题的重要举措，也是实践“三个代表”及构建和谐社会的需要。长期以来，县人民政府高度重视此项工作，并把城镇保障性住房项目列为政府年度要重点办好的“十件实事”之一，及时成立了以县人民政府县长为组长的县城镇保障性住房工作领导小组，针对存在的问题召开专题会议，要求涉及到的责任单位要从讲政治、顾大局的高度出发，切实把保障性住房作为一项重要政治任务和重大民心工程抓实、抓细、抓好。
2、精心组织，强化进度。为确保项目的顺利实施，县城镇保障性住房工作领导小组办公室制定了切实可行的工作措施和建设方案，按照项目基本建设程序组织进行征地、立项、规划、施工图设计、招投标工作，明确了责任领导、责任人和具体驻工地代表，及时协调了用电、用水等困难，确保项目按时限要求开工建设。
3、强化管理，突出质量。在项目实施过程中，我县从“保增长、保民生、保稳定”的政治高度，围绕党中央、国务院扩内需、促增长的一系列重大决策和部署，充分认识城镇保障性住房建设项目对保障和改善民生的重要性和紧迫性,严格按有关规定和要求，将保障性住房建设项目作为重要任务抓紧抓好，切实做到程序合法、操作规范、管理到位，严格质量、安全管理。
【案例分析】
虽然在县委县政府的高度重视下，石林县保障房性住房建设成绩显著，一部份家庭经济困难的住户实实在在解决了住房问题，但不可忽视，石林县在保障房性住房建设仍然存在一些突出问题，分析如下：
问题一：管理法规滞后。目前的保障性住房的法律或行政法规，从中央到地方主要是以一些规范性文件来推动保障性住房的建设与发展，具有短期性、时期性的特点，因而在权威性、强制力、执行力和覆盖面方面有所欠缺。特别是地方政府制定具体的地区性保障房建设和分配政策时，对保障对象、保障标准、资金来源、管理机构等方面界定时，不同地区的政策差异很大，不利于住房保障制度的统一性。
问题二：监督运行困难。整个保障性住房建设过程中，从立项、招投标、施工建设、受理并分配等各个环节都缺乏严格控制和有效管理。目前尚未成立专门的监督系统，司法监督属于事后监督，往往只是在发生严重违法行为后才实施救济，很多经济损失难以挽回。即使在行政监督内部，也是一管理部门的日常自行监督为主，很难保证监督的有效性。
问题三：准入、退出机制不完善。由于没有建立起个人财产申报制度以及信用评估体系，因此无法在短时间内准确的对申请人收入进行有效的审查，特别是申请人异地购房、购车信息审查困难，县区在审查中更多是通过个人和单位及乡镇提供的工资或收入证明作为主要依据。而现实中存在很多工资以外的收入，住建部门无法查询清楚，由此，“城市低收入家庭”在实践中较为模糊，难以具体化概念。加之信息不对称、约束体系不健全，缺乏奖惩机制，致使很多享受保障性住房待遇的家庭在其经济条件好转、超过保障性住房申请条件时，住房保障部门很难及时发现并要求其退出承租的廉租房，或停发租赁补贴。甚至有的城镇居民一旦享受实物配租形式的廉租房，便想终身拥有，从而形成“福利固化”的现象，导致退出机制难以执行。
问题四：机制人员编制欠缺。石林县从2006年启动保障性住房建设管理工作以来，一直没有建立专门的机构和人员编制，保障性住房的投资、建设和管理是一直由住建局负责，专项管理工作经费系从住建局的工作经费中列出，从而导致工作开展难度较大。
分析石林县保障性住房建设的情况，主要启示有以下几个方面：
启示一：改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。
启示二：保障房投资力度加大，有利于控制高房价，有利于更好地落实房价调整的政策目标，减少来自刚性需求的恐慌性需求，有利于防止房价和销量的暴涨暴跌。
启示三：保障性住房投资本身便对经济有着可观的拉动作用，保障性住房的大量推出，让数量庞大的中低收入者以较低的成本便可“居者有其屋”，而不必为了买一套商品房而节衣缩食、苦苦积蓄，从而可“腾出”钱来改善生活，释放出更多的国民消费力，扩大内需。
启示四：大规模加速推进保障房建设会产生多方面的影响。保障房建设不仅是一项民生工程，也意味着住房保障制度的调整，不仅事关着楼市,还将影响到金融市场、经济机构，甚至于发展理念。这些年，商品房垄断的住房市场，地方的土地财政积重难返,扭曲的发展观不仅由此引发暴力拆迁等一系列新的社会问题，还严重挤压实体经济和企业创新空间，已成为转变经济发展方式的障碍。政府主导的大规模保障房建设，以民生为导向，可以给畸形发展的房地产市场降温，引导社会投资方向，鼓励更多企业和资本投入实体经济和科技创新。从这个意义上说，大规模加速推进保障房建设，还有望成为转变发展方式的重要突破口。
分析石林县保障房建设的取得的成绩、发展的方向及存在问题，其今后的建设注重以下方面：
一是强化保障性住房建设进度管理。严格按照时间倒逼程序、督查倒逼落实的要求，倒排每个月的工期，制定施工进度计划，合理安排工程，实行挂图作战，大力推进项目建设，确保工程按时、按质、按量完成；
二是加强保障性住房分配与管理。要建立健全分配和运营监管机制：一是要根据石林县经济社会发展水平、居民收入、住房状况，合理确定保障对象住房困难、家庭收入（财产）的具体标准，定期调整并向社会公布，规范分配审批。二是经审核符合条件的家庭，应当在合理的轮候期内安排保障性住房，这就是严格租售管理。三是加强使用管理，建立住房保障管理信息系统，完善保障性住房和保障对象档案，动态监测住房保障对象家庭人口、住房和经济状况变化情况，充分发挥社会监督作用。四是健全退出机制，廉租住房、公共租赁住房承租人经济状况改善，或通过购置、继承、受赠等方式取得其他住房，不再符合相应的住房保障条件的，应当在规定期限内腾退。
三是改善房地产市场调控，把保障基本住房、稳定房价和加强市场监管纳入各地经济社会发展的工作目标，规范房地产市场秩序，促进房地产市场健康稳定发展。四是强化协调工作。加强对市级、县级有关部门的综合协调力度，确保工程顺利建设；
五是强化质量管理。严格按《保障性住房保障办法》、《昆明市保障性住房建设工程管理责任书》等规定和要求，将保障性住房建设项目作为重要任务抓紧抓好，切实做到程序合法、操作规范、管理到位、质量优良。
六是多渠道筹措资金，更好的完成保障性住房的建设任务。一是是吸收民间优质资产和有影响力、有实力的房地产企业，参与保障性住房的开发建设，合理的利用民企的资金、技术和经验、设备，为保障性住房的建设服务。二是请求政府给予适当宽松的财政政策支持，允许银行信贷、保险基金、商业银行及住房公积金等社会融资部门积极参与到保障性住房的建设中来，为进一步扩大建设投资规模和建设资金来源提供必要的政策性支持。
七是加大信息共享机制的建立力度，强化信息查询及动态管理，统筹协调人力、工商、民政、公安、税务、住房公积金等多个部门联动，提高住房保障工作质量。
石林县委党校2014年案例评审第二名
