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北京崇文区劳动和社会保障局：加大调解力度——妥善化解劳动争议的探索与实践
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近年来，随着市场经济体制的逐步确立，我国经济结构战略性调整步伐加快，社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式等日趋多元化，各种利益矛盾进一步显现，劳动关系发生深刻变化，企业内部利益磨擦不断增多，违反《劳动法》、侵犯职工合法权益引发的劳动争议特别是集体劳动争议逐年增加。劳动争议调解制度，是劳动争议调解组织依照法律法规，通过沟通和协商，促使劳动争议双方当事人互谅互让、自愿达成协议，从而解决纠纷的一种法律制度，是劳动争议处理的第一道防线。具有及时、便捷、经济、安全等特点，在协调劳动关系、维护社会稳定、促进经济发展方面，发挥着独特的重要作用。不断加大调解解决劳动争议案件的工作力度，广泛运用多种形式的非诉讼手段化解劳动争议，使大量的劳动纠纷得以妥善、和缓地解决，实现“案结事了”，不仅可以减轻劳动争议仲裁委员会、人民法院的工作压力，更有利于维护企业正常的劳动秩序和社会的和谐与稳定。
一、调解解决劳动争议的现状及分析
（一）调解解决劳动争议的分类
本文所称的“调解”方式处理劳动争议，是广义的调解，包括和解和调解两种。《劳动法》第77条规定，用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可依法申请调解、仲裁，提起诉讼，也可以协商解决。
1、和解。和解是指纠纷主体自行协商，进行妥协让步，达成解决纠纷的协议。和解依纠纷主体自身力量解决纠纷，无第三者涉入，不受也无需规范的严格制约即不依程序规范也不依实体规范来解决纠纷。就心理和情感方面而言，和解所带来的是心理上的和缓和情感上的愉悦，有利于纠纷的彻底解决。但是，和解从性质上讲，是纠纷主体之间纯粹的私力救济方式，由于缺乏程序规范和实体规范的制约，可能导致不公。在纠纷主体双方强弱分明时，这种不公可能更为明显。在劳动争议的处理中，当事人双方可以自行协商，达成解决劳动争议的协议。和解协议的达成和遵守完全依双方自愿。
2、调解。调解是指第三者依据一定的社会规范，在纠纷主体之间沟通信息，摆事实明道理，促成纠纷主体相互谅解、妥协，从而达成最终解决纠纷的合意。调解具有非强制性和非严格规范性的特点。调解的优越之处有：调解体现出纠纷主体自我解决纠纷的社会整合能力，有利于避免因纠纷而引发过大的社会动荡；第三者主持调解有利于加速纠纷解决进程，避免时间拖延，并且因包含较多的规范性因素，降低了和解背离统一社会规范所产生的不利影响；调解因其合意性、非严格的规范性，较诉讼来说，更为简便迅捷，更有利于纠纷的彻底解决和预防。根据我国法律规定，劳动争议案件的调解主要包括劳动争议调解委员会的调解、劳动争议仲裁委员会的调解和人民法院的调解。
（二）采取调解方式处理劳动争议的主要渠道
一是企业劳动争议调解委员会，是依据条例的规定设立在用人单位内部的调解组织，具体办事机构设在企业工会，由职工代表、企业代表和工会代表组成，其职能是只负责本单位劳动争议的预防和调解。目前我区共有基层企业劳动争议调解委员会133个，共有兼职调解员489人，2006年度共调解争议94件。
二是街道劳动争议调解中心，是由仲裁委员会指导设立在街道办事处的区域性调解组织，主要职责是对辖区内企业进行劳动保障政策法规的宣传和培训，预防、化解劳动争议。例如，今年4月月初在我区的永外街道调解中心就发生了这样一件事：秦某，男，56岁，单身，河南榷山县人。2005年3月，经朋友介绍到北京开兴建筑有限公司通州马驹桥仓库看门。2006年12月18日晚，秦某在单位突发脑出血，需住院治疗，交押金2万元。秦某家属缴了3000元押金暂时住进医院，同时要求单位给出钱治疗。但单位认为秦某发病与单位无关，不承担任何费用，只能承担部分工资和人道帮助。由于无力承担治疗费用，秦某只好出院，回河南老家乡卫生院治疗，在其兄嫂的照顾下，病情得到稳定，但已经瘫痪。鉴于上述情况，秦某家属给温总理写信，要求解决如下问题：一是秦某共工作19个月，每天工作12个小时，月工资360元，奖金180元。（北京市最低工资标2006年7月调整前580元/月、调整后640元/月）以及超时工资合计5980元；二是秦某在超时工作时间内发病，要求单位报销住院治疗费及治疗期间的工资等共计16036元；三是因双方未签订劳动合同，未上医疗保险，在秦某突发病时单位未及时救治，贻误最佳治疗时机，致使其生活不能自理，要求单位承担部分恢复期的治疗费用，补偿4万元。在信访部门的建议下，秦某家属代理秦某找到区劳动仲裁部门，在区劳动仲裁的指导下，永外街道调解中心多方了解情况，并多次找开兴建筑公司负责人讲政策做工作，经调解，问题很快得到解决，双方签订了调解协议书。开兴建筑有限公司赔偿秦某工资、治疗费、解除劳动合同补偿金、社会保险费补偿等6项共计27094元，并现场支付现金，一次性地解决了问题。此事如果通过仲裁及诉讼程序需要1年多的时间，双方当事人均会为此付出更多的人力、物力，而永外调解中心在收到秦某家属的调解要求后，只用了15天就彻底解决了一个复杂的劳动争议，不仅受到争议双方的称赞，也为区域性调解中心发挥职能、化解劳资纠纷提供了很好的示范作用。
自2004年试点、2005年在全区各街道设立以来，调解中心化解劳动争议的情况如下：
项目时间单位 2004年 2005年 2006年
件数 人数 件数 人数 件数 人数
前门街道调解中心 0 0 6 6 0 0
崇外街道调解中心 3 3 21 59 7 10
东花市街道调解中心 4 4 16 215 10 127
龙潭街道调解中心 15 590 96 96 15 17
体育馆街道调解中心 2 2 6 22 11 1
2永外街道调解中心 3 3 60 837 19 200
天坛街道调解中心 3 3 5 5 15 16
合计 30 605 210 1240 77 382
三是各级劳动争议仲裁委员会，是法定的处理劳动争议的专门机构，在处理争议的过程中，调解是必经程序。今年来，我区劳动争议仲裁委员会处理劳动争议案件的调解率分别为：
年度 案件总数 调解结案 调解率％ 撤诉结案 总调解率％
2002 351 82 23.4 99 51.52003 353 144 40.8 60 57.8
2004 220 57 25.9 39 43.6
2005 545 144 26.4 12 27.42006 2416 1677 69.4 84 72.9
2006扣除盛兴 695 413 59.4 39 65
四是人民法院。根据《劳动法》第82条的规定，当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书起15日内，可以向人民法院起诉。人民法院在处理劳动争议案件的过程中，同样存在着调解的必经程序。近年来，我区人民法院处理劳动争议上诉案件的调解率分别为：
年度 上诉案件 调解结案 调解率（％）
2003 94 33 35.1
12004 57 1 1.75
2005 57 17 29.82
二、目前调解劳动争议工作中存在的问题
如前所述，除了仲裁委员会和法院以外，能够调解劳动争议的主要组织只有企业调委会和街道调解中心，由于存在着体制、机制、制度等各方面的原因，在调解解决劳动争议的工作中，还存在着以下问题。
（一）调解组织不健全，调解渠道过窄
在近几年的改制过程中，大批国有企业转制、兼并、分立、破产，原有的劳动争议调解委员会大幅度减少，组织名存实亡。新建企业特别是小型非公企业工会组建缓慢，劳动争议调解组织难以建立。一些企业化管理的事业单位和其他社会组织基本没有设立劳动争议调解组织。此外，除了企业调委会和街道调解中心外，再无其他可以进行调解的个人、组织或渠道，导致大部分劳动争议一旦发生就形成了案件，未经调解直接进入仲裁和诉讼渠道。
（二）部分调解组织不能充分发挥作用
主要原因有：一是现有的调解组织缺乏权威性，且调解组织的调解不是必经程序，使争议双方当事人认为其可有可无。二是调解的结果不具有法律强制性，往往出现调解组织费了九牛二虎之力达成的协议，单位行政领导一句话，或者职工一方反悔，使前期的调解工作前功尽弃。第三，多数企业劳动争议调解委员会没有专职人员，只有极少数的大型企业才配备1―2名专职人员，基层工会压缩精简后未设专人的情况比较普遍。第四，劳动争议调解人员本身的法律素质不高，缺乏专门的培训，影响了调解的效果。
（三）工会代表在企业劳动争议调解中的主体身份名存实亡
《企业劳动争议处理条例》规定，企业劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成，工会代表担任调解委员会主任，主持调解劳动争议。这种调解制度在计划经济条件下曾发挥过巨大作用。但随着市场经济体制的逐步确立，劳动者和用人单位成为劳动力市场中的平等主体，工会是劳动者合法权益的代表者和维护者，不再是企业内部协调劳动关系的中立者，原有的劳动争议调解委员会三方性已经不复存在，工会和职工完全是一方。这使得企业劳动争议调解委员会中的工会代表难以或无法居中调解用人单位和自己所代表的劳动者之间的劳动争议。
（四）立法滞后不能适应现实需要
现行《劳动法》、《企业劳动争议处理条例》、《企业劳动争议调解委员会组织与工作规则》等法律法规和规章，虽然对劳动争议调解作出了相关规定，但由于《条例》和《组织与工作规则》发布距今已10多年，《劳动法》实施也近10年，相关规定具有明显的计划经济色彩，难以适应市场经济条件下劳动争议
调解工作发展的需要。而与《劳动法》配套的《劳动争议处理法》至今未能出台，制约了劳动争议调解工作的有效开展。
三、健全与完善劳动争议调解制度与体系的建议
（一）横向---建立多层次广覆盖的劳动争议调解组织
由于近年来企业内部调解委员会的弱化，劳动仲裁立案前的调解程序无法得到实现，部分纠纷不能得到及时、快速化解而导致争议产生。为实现通过调解、协商等手段，妥善处理各类社会矛盾，努力构建和谐社会主义社会的目标，应采取有效措施，构筑多层次、广覆盖的劳动争议调解网络，最大限度将劳动争议解决在基层。
1、健全区域性调解组织。在全区所有街道的劳动纠纷多发地、新型企业和非公企业集中的商业街区、社区建立劳动争议调解工作站，依托各街道人民调解委员会这一群众性的工作平台，发挥其具有法律知识和调解经验与技巧的优势，再对他们进行劳动保障法律法规的专业培训，形成化解人民内部矛盾的“大信访”格局。同时，与分布在各街道及社区的劳动保障协管员相配合，实现多种职能协调联动，充分化解各类社会矛盾。调解站的成立将实现“两大职能”，达到“三个目的”，职能一是宣传劳动法律、法规和政策，二是就近调解本区域内发生的劳动纠纷，方便当事人解决矛盾；三个目的：一是通过宣传劳动法律、法规和政策，达到预防劳动争议发生之目的，二是通过将办公地点、联系电话、调解员进行公示，让当事人主动找上门进行调解，简便、及时、快捷、低成本的解决纠纷，将矛盾化解在基层，达到防止“争议案件化”之目的，三是对于已立案的争议案件，在答辩期内，告知双方当事人可以自愿到调解站调解，达到对已经发生的案件强化调解之目的。这种独立于企业的区域性、行政性劳动争议调解组织，易于取信劳动者与企业，同时减少基层调解组织对企业的依赖，充分发挥多层次的劳动争议调解组织的预防和处理争议的作用。
2、继续推进用人单位内部的调解组织建设。与工会合作，对于已经建立工会组织的企业和实行企业化管理的事业单位依法建立、健全劳动争议调解委员会，努力使调解委员会组织健全，人员到位。企业调委会的工作重心更重要是采取多种手段，加强劳动争议预防，及时化解纠纷苗头，防止争议发生。
3、建立“庭前证据交换及调解”制度。所谓“庭前证据交换及调解”，就是在开庭前的一系列准备活动中，安排专人负责当事人的沟通和调解工作。首先，沟通不当是产生争议的主要原因，部分劳动者甚至没有与单位协商就到仲裁来申诉，有鉴于此，在答辩期满后即安排庭前准备，使双方能面对面沟通，争取化解那些因缺乏沟通产生的争议；其次，申诉人不断增加或补充诉求会使矛盾不断升级并给对方答辩造成困难，更会造成仲裁部门延长审理期限，因此，在庭前双方当事人明确了请求事项后再次进行调解；第三，在庭前阶段对双方当事人所提供的证据进行交换，这样一则防止一方当事人搞“证据袭击”，提高双方当事人对举证责任的认识，二则也利于双方当事人对案件事实的进一步明确，同时利用这一时机进行劳动保障政策的宣传，促使双方达成调解。
（二）纵向---“全过程”加强劳动争议调解工作
通过分析进入劳动仲裁程序的案件，我们发现在仲裁程序中的各个环节，仍然存在着调解解决争议的可能性。因此，对于已经进入仲裁程序的案件，设计了如下加大调解力度的工作方法。
1、社区调解。本着调解自愿的原则，告知双方当事人可以在答辩期内，到企业所在的街道调解中心或社区调解工作站进行调解，负责联系该街道的仲裁
员对调解过程和所依据的政策法规进行咨询和指导，协助调解取得成功。对于调解成功的，可以到仲裁委员会置换具有法律效力的调解书；调解不成功的应及时返回仲裁委员会开庭审理。上述调解工作应在15日内完成。
2、庭前调解。沟通存在障碍和理解有分歧是产生劳动争议的主要原因，有的当事人对法律条款不知道、不理解或理解不一致；有的由于双方缺少沟通而为出一口气，但实际权利受损不大；还有的双方对争议事实部分存在较大差异。针对前三类案件，通过重点宣传、讲解法律法规的方式，促进双方沟通，找出问题的根源即可化解纠纷。具体方法有：暗示法――即在立案阶段，仲裁员对案情有了初步了解后，明确告知当事人法律规定，暗示双方对照法律后预测胜负的可能，促进双方自行协商解决；建议法――一方当事人违法及侵权行为明显的案件，建议过错方主动与对方当事人协商，避免在仲裁活动中出现的尴尬局面；心理分析法――依据法律条款，帮助双方当事人分析诉求和答辩理由的合理、合法性，讲解调解的好处，多数当事人都愿意接受调解，这为日后功能调解奠定了基础。
3、庭上调解。对于在庭前未调解成功的案件，多为对争议事实部分双方存在较大差异的案件，仲裁委员会将会及时安排开庭，由负责办案的仲裁员进行开庭审理。由于有前期工作的基础，双方对法律、法规理解的程度及举证责任的认识均有提高，在经过庭审后，案件的是与非基本分清，在争议事实基本调查清楚的基础上，仲裁员在庭审的过程中继续进行调解。
4、庭后调解。针对庭审过程中未调解成功的案件，为了避免双方当事人进一步激化矛盾及延长诉讼程序，在庭后制作裁决书阶段再次安排双方当事人进行调解。通过前期一系列的调解及庭审工作，双方当事人对于案件的事实及法律的理解已无太大差异，之所以调解不成，个别是因为双方积怨太深，已无调解的可能；还有一些是因为“面子”的原因所致；更多的是因为当事人在事发时情绪激动、“赌气”造成的，随着时间的推移，双方都会逐渐冷静下来，全面、客观地分析问题，理性地提出解决问题的办法。在掌握了当事人心理状态后，仲裁员通过进一步的疏导工作，使当事人的心理状态得到释怀，抓住依然存在的调解希望，促使调解成功。
（三）加强培训，提高基层工作人员调解技巧
劳动争议处理工作是一项专业性、政策性都很强的工作，虽然街道调解中心和社区工作站的工作人员具备一定的法律知识，但大都没有接触过劳动争议处理工作，很难适应日趋复杂、且难度不断加大的劳动争议调解工作的需要。为此，在组建社区工作站的同时，就要重视抓好街道和社区调解工作人员的业务培训工作。一方面可以通过劳动行政部门给街道劳动干部办培训班的机会，在政策理论及工作程序上对他们进行授教；另一方面凡是国家和市里有新的劳动法律、法规出台，或劳动关系变化出现新特点，都给他们发放政策材料，进一步提高他们掌握和运用劳动法律、法规的能力；此外，还可以通过旁听生动形象的仲裁庭开庭审理案件、调解争议等具体工作，提高基层工作人员的调解技巧。
（四）在立法工作中强化调解
现行劳动争议调解制度已难以适应市场经济条件下调整劳动关系的需要，迫切需要通过立法加以完善。根据《立法法》的规定和现实需要，尽快制定《劳动争议处理法》，以期建立符合中国国情和经济发展要求的、完善的劳动争议处理制度。《劳动争议处理法》和《调解法》应对劳动争议调解（协调）作出专章规定。具体包括：一是组织、人员、职责、原则、程序、效力、责任、职务保护、监督管理等内容。二是企业等用人单位设立由工会代表和用人单位代表组成的劳
动争议协调委员会，发生劳动争议后，双方应当协商解决。三是在市、区、县、乡镇、街道、开发区、社区和相关行业等建立劳动关系三方代表组成的区域性、行业性劳动争议调解组织，调解未建立工会组织的用人单位和跨区域、跨行业用人单位之间的劳动争议，以及协商不成的劳动争议。四是经协商和调解达成的劳动争议协议书和劳动争议调解书具有劳动合同效力，一方不履行的，另一方可依法申请仲裁或起诉。五是劳动争议仲裁委员会可以向区域性、行业性劳动争议调解组织派出仲裁庭，调解组织中的兼职劳动仲裁员可以独任调解，制作调解书，调解书具有法律效力。一方不履行的，另一方可以申请强制执行。六是组建一批专业的劳动法律法规和劳动政策咨询服务中介机构，为弱势群湾提供无偿或优惠的法律、政策咨询服务，最大程度地实现《劳动法》对劳动者的保护职能。政府则要对这些专业机构提供资金和财税上的扶持。七是完善地方性劳动争议调解专项法规和政府规章的制定。对劳动争议调解制度迫切需要解决的实际问题，提出立法意见和建议，努力解决诸如区域性、行业性劳动争议调解组织的法律地位、工作程序和制度、劳动争议调解协议书的法律效力等问题，为劳动争议调解工作提供必要的法律保障。
北京崇文区劳动和社会保障局
2007年8月
