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以证券化方式强化契约精神 ——兼谈地方政府融资平台贷款风险的防范与化解
曾宪岩 2011年12月23日
编者的话：多年来，我国地方政府通过融资平台融资，在推动经济与社会发展方面取得了积极成果。但由于地方政府融资平台存在管理不规范不审慎、监督机制缺失等问题，也埋下了一些风险隐患。
本期《理论》聚焦“平台贷款风险”，分析地方政府融资平台贷款的特殊性、现实还款能力和还款意愿，从强化契约精神的视角，探讨将部分融资平台贷款证券化对于防范潜在风险的优势。
“契约”一词源于拉丁文，其原意为交易。契约精神是商品经济社会派生的契约关系与内生原则，是一种自由、平等、守信的精神。契约精神源远流长，是市场经济的基石。身份平等、意思自治、信守约定共同构成了契约精神三大要素，其中身份平等是前提、意思自治是本质、信守约定是保障。契约精神是维系人类经济、社会、司法等领域正常运转的条件。契约精神为我们审视和解决银行信贷风险特别是地方政府融资平台贷款风险，提供了另外一种思路。
遵从契约精神是维系包括信贷活动在内的所有银行交易行为存在和延续的基础。
契约精神虽然属于意识形态范畴，是无形的，但是它却深深影响人们的思想和行为，遵从契约精神是维系包括信贷活动在内的所有银行交易行为存在和延续的基础。
契约是连接借贷双方的纽带。银行信贷是有时间跨度的非实物交易，是典型的信用行为，借贷双方正是以契约（借款合同）为纽带紧密联系在一起的利益体，各自享有相应的权利和应尽的义务，只有双方认真履行契约规定的内容，才能保证信贷行为的完全实施。
契约内容约束借贷双方。契约双方在法律地位上应该是平等的，对贷款人和借款人都具有约束力，如果有一方不遵守契约，就会导致法律纠纷的产生甚至信用行为的失败；如果在订立和履行过程中，双方的地位身份不平等或者发生了本质变化，也会产生不公平的行为和后果。
契约精神贯穿信贷行为的始终。借贷双方的诚信守约贯穿于信贷的受理、调查、评估、审查、审议、审批、放款、贷后管理、贷款收回、不良贷款处置等所有环节，契约精神体现于信贷管理的全过程。
尽管一些地方政府有能力偿还平台贷款，但其契约精神的缺乏，导致还款能力难以成为现实。
政府融资平台是由政府主导并出资设立（政府全资或绝对控股），以政府资金、资源和信用为依托，在政府授权范围内对投资项目进行建设开发、经营管理并拥有对外融资权的企（事）业法人。政府融资平台最显著的特点是其还款来源源于财政资金或由财政兜底。
与工商企业贷款相比，政府融资平台贷款有其特殊性。工商企业贷款最大的风险来自于企业经营管理不善导致现金流紧张、流动性不足甚至破产、倒闭，而使到期贷款无法归还。但是笔者认为，地方政府融资平台不一样，尤其是在现有行政体制下，地方政府其实有足够的能力和方法偿还其融资平台贷款，只不过有的需要持续较长时间。
这主要是基于以下几方面的考虑：一是地方政府平台贷款总量虽然很大，但是其中很多项目自身现金流比较充足，能够完全或基本覆盖贷款本息（比如大部分土地储备项目、交通运输项目等），真正需要地方财政直接承担或者兜底的，是那些没有现金流的公益性项目和现金流不能完全覆盖的准公益性项目。从银监会公布的数据来看，2010年末,这部分贷款大约占政府平台贷款总额的20%,占人民币贷款总额约3.7%。二是据有关统计，2010年末，我国地方政府债务率（政府性债务余额/当年地方政府收入，是衡量地方政府债务水平的重要指标）约为86%，处于警戒线（100%）以内。未来较长时期内，我国经济和地方政府收入仍将保持较快增长速度，同时，贷款存续期间内的通货膨胀，也在逐步稀释贷款偿还的实际压力，所以地方政府只要控制好新增债务，消化存量平台贷款是具备足够能力的。三是我国各级政府的重要任务之一是从事社会管理，保持社会稳定和维护政府形象是其头等大事，因此其不会像某些西方国家的州政府、县政府一样，让自己破产关门。四是在我国垂直负责体制下，上级政府实际上为下级政府提供着隐性担保，也就是说，上级政府其实为下级政府的融资平台贷款承担了连带责任保证担保。
尽管地方政府有能力偿还平台贷款，但笔者认为仍认为其面临着较大的风险。主要原因是，我国一些地方政府在契约精神或者说还款意愿方面尚存在诸多问题，从而导致这种还款能力难以成为现实。政府融资平台贷款的组织形式一般包括双边、银团和拼盘等三种，但不管是哪种形式，地方政府和商业银行的实质地位是不平等的。地方政府掌握着很多公权，对当地商业银行业务发展甚至管理人员的正常履职都会带来重大影响，某些地方政府领导依法行政意识淡薄，以权代法、以言代法的现象还不同程度存在。所以，对于契约双方来讲，地方政府是强势的，有限的几家商业银行在地方政府面前显然是弱势的，而契约精神的前提是双方地位平等，所以这必然导致契约对政府一方的约束力是有限的。
客观地说，我国地方政府在发展经济方面几乎都是扩张型政府，每一届政府出政绩、保持经济快速增长的冲动都较强，所以常常扩大投资，以增加就业，改善民生。但在安排财政投资支出时，却多以新上项目为主，而对于存量债务，一些地方政府的还款意愿却较低，表现在：对与银行已签订的借款合同、财政部门出具的承诺甚至地方人大出具的决议等没有完全履约；对政府融资平台所欠银行的贷款滋生了诸如新官不理旧账、认账不认还、只还息不还本等行为。可以预见的是，随着2012年新一轮政府换届的结束，地方政府融资平台贷款的风险也将逐步显现。
另外，如果政府融资平台贷款出现了事实风险，到期不能全部归还，商业银行必然要进行追偿，以期尽可能减少损失。通过司法途径履行合同是银行追偿的重要手段之一。但是，由于地方政府融资平台的偿债资金是各级财政收入和基金收入等，而这些财政资金的收支主要受地方行政领导掌握，而且地方司法部门也受地方党委领导。所以，在这样的诉讼活动中，银行必然处于不平等的弱势地位，如果地方行政领导缺乏契约精神和法制精神，银行对不良资产的追偿效果是可想而知的。
将部分平台贷款进行证券化，能够提高地方政府的契约精神，强化市场约束，化解潜在风险。
强化地方政府的契约精神和信用观念，最根本的手段是健全法制和实施法治，提高地方政府依法行政的自觉性和能力，但这将是一个渐进的过程。而地方政府融资平台在今后若干年内，每年都将有大量贷款到期，特别是明后年到期贷款更加集中。在此情况下，笔者认为，将部分政府融资平台贷款进行证券化，不失为一种强化地方政府契约精神，化解政府融资平台贷款潜在风险的有效方式。
所谓地方政府融资平台贷款证券化，是将缺乏流动性但具有未来现金流的地方政府融资平台贷款进行组合，对该组合产生的现金流进行结构重组，并以此为基础发行证券和融通资金。简言之，就是将银行持有的部分政府融资平台贷款，转让给一个特殊的机构，由该机构以这些资产未来现金流做抵押，向众多投资者发行债券。
政府融资平台贷款证券化主要包括以下步骤：银行（发起人）确定拟转让的贷款对象并组建资产池、建立特殊目的的载体（SPV）、银行向SPV转移信贷资产、采取补充担保等措施对拟发债券进行信用增级、评级机构对拟发债券进行评级、SPV将证券交给承销商发售、承销商向SPV以及SPV向发起人支付对价、SPV聘请专门的服务机构管理资产池。
通过证券化，虽然将贷款从商业银行剥离出来，但是基础信贷资产的风险并未消失，而是转移给了购买债券的众多投资者。通过证券化的方式，能够很大程度地强化地方政府的契约精神和履约意识，从而整体上化解或者减小政府融资平台贷款风险。因为对政府融资平台贷款进行证券化，政府将面对社会众多投资者的关注、关心和质疑，所以有关地方政府经济实力、财政收入、预算安排、贷款本息偿还计划等信息必须公开披露，实行阳光化操作，并接受投资者和利益相关者的持续监督。特别是，与贷款相比，证券的流动性较强，有比较发达的二级市场，这对信息的透明度提出了更高要求。在这样的环境下，地方政府就会保持自身合理的债务水平，强化预算约束，合理安排偿还贷款本息的支出，增强还款意愿和履约能力，提高在证券化过程中各参与方的尽职水平，自觉加强对政府融资平台贷款的风险控制。
需要特别指出的是，由于现阶段我国银行业的盈利水平较高，贷款风险拨备比较充裕，风险抵补能力比较强，有观点主张银行应主动核销那些所谓目前无力偿还的政府融资平台贷款。笔者认为此种做法欠妥，因为这样，不仅短期内会助长地方政府的道德风险和失信毁约行为，带来多米诺骨牌效应，而且从长期看，不利于培育地方政府的契约精神。
