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创新民航治理方式提高服务能力
来源：学习时报 2014-10-17
党的十八大提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，十八届三中全会进一步将建设服务型政府作为推进国家治理现代化的重要举措，为民航改革指明了方向和目标。深化管理体制改革释放民航发展活力
构建民航服务型政府机构必须全面深化民航政府管理体制改革，推进民航政府治理体系和治理能力现代化，释放民航发展活力。作者：汪勇
党的十八大提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，十八届三中全会进一步将建设服务型政府作为推进国家治理现代化的重要举措，为民航改革指明了方向和目标。建设民航服务型政府机构是贯彻落实党和国家战略部署，适应发展需要，应对行业挑战，实现民航治理模式转换升级的必然选择。建设民航服务型政府机构必须创新政府治理手段，提高民航公共服务能力。
提高制度供给能力，创造公平、公正、公开的法制环境
法制建设是民航政府治理的基础，民航事业的发展离不开法制的保障和支持。在构建民航服务型政府机构的过程中，应首先从法制建设入手，为民航业的发展带来公平、公正的制度环境，用法律引导、推进和保障民航的改革和发展。创设民航服务型政府机构的法制体系，在简政放权、废止部分规章的基础上，补上原本缺位、缺少的有关政府服务方面的法制内容，完善民航公共服务的政策体系和法规体系。当前，在交通大部制建设背景下，民航政府应该从更高层次来考虑立法规划和建设，努力使民航立法向着综合交通运输法规体系靠拢，有利于规范、促进和保障综合运输体系建设，保障相关交通法规之间能够形成有机的联系、衔接、协调和配合。其次，加强军民航法规的协调建设，对军民航涉及的空域等共同问题应着力探讨系统性、整体性的一体化制度安排，避免国家立法的差异化、重复化和分散化，解约立法资源和减少立法成本。再次，加强我国低空空域管理法规建设，着重加强有利于推进、保障低空开放的法规制度建设。最后，加强消费者权益保障的相关立法，为提升民航服务，提高民航消费者满意度提供法律保证。深化管理体制改革释放民航发展活力 构建民航服务型政府机构必须全面深化民航政府管理体制改革，推进民航政府治理体系和治理能力现代化，释放民航发展活力。
总的来说，可以从四个方面着手，推进民航改革。第一，充分发挥市场的决定性作用，完善民航市场体系。放宽市场准入政策，引导构建多元化投融资机制，推动民航产业投融资渠道多元化发展；完善价格形成机制，逐步放开国内航线运价浮动的上限，实行市场调节；进一步完善机场、空管收费政策，根据资源条件和供求关系实行不同的收费标准；减少简化行政审批，下放审批权限，建立飞行计划备案制度，更好地为航空企业和其他飞行单位提供服务。第二，科学履行职能，健全民航管理体系。科学设置机构，优化职能配置；强化安全管理，维护公共安全；改善宏观调控，优化行业结构；改进市场监管，充分发挥市场决定性的作用；扩大国际合作，维护国家权益；提高空管水平，提升运行效率；健全法律规章，理顺权责关系，坚持依法行政。第三，推进空管体制改革，有效释放空域资源。在宏观层面推动国家空域体制改革，在中观层面推进民航空管改革，在微观层面优化航班时刻配置，尽力缓解空域资源紧张状况。第四，继续深化企事业单位改革，增强行业发展活力。加快建立现代企业制度；稳步实施事业单位分类改革；积极培育民航教育培训市场；支持和发展行业协会、中介机构、咨询公司等第三方服务；构建第三方信息服务平台，建立完善社会公众和民航企业共享的、统一的公共信息管理和服务体系。简政放权，建设高效的服务型政府机构
精简和下放行政权力是建设服务型政府的基础工作。民航服务型政府机构的构建中，民航局政府应该最大限度地减少政府对行业微观事务的管理，把应该交给社会、企业、个人的权力真正交还，以优质的行政服务，高效的运行效率保障行业的健康和谐发展。
一方面，民航局要精简行政审批，提高民航政府服务效率。政府做减法，市场才能增活力。自2012年底民航局提出“依法行政、简政放权、依托市场、促进发展”以来，民航局减少了行政审批、国内航线实行登记管理，改进了运输飞机引进管理办法，简化了具体审核项目；进一步完善了航班时刻公开审批办法和航权分类分级管理办法。同时，放开部分航线票价，统一境内外航空公司国际航班的机场收费标准。另一方面，还应该下放权力，激发民航政府和行业发展动力。关于“放权”，在民航系统可以分两个层次，一是民航政府对民航企业的放权，二是政府内部上级对下级的放权。因此，上级机关可结合各辖区实际，逐步下沉一些行政审批权，充分发挥监管局的主观能动性，加强对地方民航产业发展的引导和监督。同时，在日常工作中，上级机关可适当减少对一些具体事项的干预，下级机关可减少一些不必要的请示报告，让各级各部门在法定的职责范围内、自主地开展工作，从而提高行政效率。
强化安全责任加强民航安全监管体系建设
安全是民航发展的生命，是民航发展的第一要务。确保安全，是包括民航政府在内的行业所有行政、企事业单位的第一要务。
第一，在构建服务型政府过程中，民航政府部门必须引导和强化全行业牢固树立持续安全理念，强化理念体系、规章体系、队伍体系和责任体系建设，确保民航安全管理的延续性和持久性。第二，严格落实“四个责任”。实现安全发展的关键在于落实责任，要严格落实生产单位的主体责任、政府部门的监管责任、领导干部的领导责任和从业人员的岗位责任；重点从法定代表人对安全生产负总责、规章标准落实、安全组织管理、安全资金投入、员工队伍建设等五个方面入手，严格落实安全生产主体责任；摒弃安全评比、安全大检查、安全大整顿等突击式、运动式的工作方式，代之以安全审计、安全管理体系建设等常态化的系统安全管理手段，提高行业安全监管水平。第三，狠抓核心队伍建设。严把准入、训练、转型、实践和重点人员等各个关口，深入开展思想、技术和作风排查，确保航空队伍资质能力符合要求。采取有力措施，减少全行业人为原因航空运输严重事故征候，提升飞行安全品质。第四，持续推进系统安全管理体系建设。一方面，强化对所有运输航空公司、机场、维修和空管单位进行安全审计，确保民航企业的规章符合性和设施设备的完备性；另一方面，按照国际民航组织的要求，大力推进安全管理体系（SMS）建设。第五，切实提高安保水平。完善航空安保体制机制，重点关注新疆、藏区维稳形势，研究把握反恐反劫机斗争的新动态，做好重点防范和全面防范。第六，提高监管效能。继续完善安全责任考评体系，制定较为合理的企事业单位安全考评方法，变结果考核为过程考评；继续完善安全监管制度体系，突出过程管理、标准管理、记录管理、持续改进等要素，形成一套完整的对监管工作具有较强指导作用的制度体系；构建全面收集安全信息的安全保证体系，推动企事业单位提高信息报告的及时性和准确性，积极探索对安全信息的分析应用，建立安全形势分析制度；建立行之有效的风险管理体系，依靠科技手段提高安全监管能力，积极推进安全监管技术平台试点工程；有效提高监察员监管能力的培训体系，通过积极参加民航局和业务系统的各类培训及管理局组织的法律法规培训和复训、危险品运输培训等专业培训，不断提升监察员执法能力和专业技能。优化服务流程，实施“办审分离”
竞争激烈的市场环境下，快速发展的民航行业对民航局政府效能提出新的要求。2002年民航的机构改革以来，民航局机构设置和职权划分日趋合理，行政审批事项大幅减少，服务市场和行业发展能力明显增强。但行政审批环节多、程序复杂，办理时间长、效率不高的问题依然存在，一定程度上制约了民航更快发展。为了更好地实现服务社会、服务行业的职能，需要民航局进一步深化行政审批制度改革，减少行政审批事项，优化办理流程，实施“办审分离”。
经过几轮改革和行政调整，民航局政府规制已经大为变化，从对行业大包大揽的全能型行业政府逐渐演变为主要承担行业规划、政策法规、安全监管等职能的部管国家局，在“大交通”体制改革下，相关职能仍在不断整合中。但民航局仍然保有行业行政审批权力，在实施审批权力过程中，在建立民航服务型政府机构中，民航局可以参考商务部、农业部等部委提高政府效能经验，创新管理与服务模式，考虑设立政务服务中心，开设服务窗口，将民航局政府涉及审批事项受理和办理的机构前置到行政服务中心，把相关职能司局的部分职权前移至行政服务中心，同时抽派服务人员，加强统筹管理，优化服务环境，提升工作人员业务能力和服务意识，通过改革创新，合并减少审批环节，压缩审批时限，简化审批程序，优化政府项目审批流程，对服务对象提供一站式行政服务，实现审批流程扁平化，进一步确保民航局政府项目审批提速提效。在提高民航政府效能、优化服务流程中，为了体现公平、公正、公开，要创新管理方法与体制，坚持政务“办审分离”制度，以便有效避免暗箱化操作，防止腐败滋生。对于审批对象，坚持一站式受理和限时办结。在接受审批申请后，要坚持办审分离制度，接办审批申请与决定审批事项的部门各司其职，加强督查，限期办结。以此提高政府内部机构运行效率，提升事务办理和政务处理效率，提高服务水平，规避拖拉和权力滥用。同时全程采用电子化办公平台，推行全程服务信息公开，确保审批申请人知情权，真正实现服务行业、服务社会，让权力在阳光下运行，让企业贴心、让群众满意。
创新服务手段，推进电子政务建设
公共信息的公开透明和高效能是服务型政府的基本特征，建设民航服务型政府机构要加强电子政务的建设与推广应用，建设民航电子政府机构。
民航电子政府机构的建设包括信息内容建设和交互平台建设。在内容建设方面，除了做好政务信息的电子化、公开化，行政审批的电子简化等之外，还要重点增强社会公众和其他部门所关注、所需要的信息的发布和提供等。这些信息包括航班信息、时刻信息、法规信息、统计信息、规划信息、人事信息、科教信息、机会类信息等等；在信息平台建设方面，加强民航政府网（民航政务信息网、民航行政网）、民航航班信息网、民航航线网、民航航班时刻管理网、民航行业质量投诉与评价网等民航信息平台建设，以切实增强社会公共信息服务。
构建电子服务政府机构，民航局可以根据《政府信息公开条例》相关规定，借鉴其他部门经验，制定行业规章，促进行业内的信息资源共享。解决数据孤岛、多个政府部门向同一企业重复采集同一数据资源、企事业单位向政府报送的数据不真实等问题，用制度来保障数据的集约化采集和普遍式共享。在电子政府建设过程中，民航局可以通过梳理民航数据目录和交换标准，推动跨部门共享利用信息资源的研究，实现数据资源的整合利用；建设在民航主管部门领导下的统一的数据中心，确保信息资源的采集、处理和管理的一致性、独立性和公正性，并不断致力和推动信息资源的开发和利用工作；通过利益共享的原则，吸引民航业各主体单位共同参与信息资源整合和开发，将民航业各主体单位的信息资源汇集到一个统一的数据中心，通过数据中心和相关应用系统，实现数据资源的全行业共享。集中整合的信息资源，再以信息技术的手段对数据进行比对、整理、分析，为我国民航业的发展提供科学的管理、决策、咨询、研究依据，促进全行业的科学发展，为全社会提供更加及时、全面、准确的民航信息服务。
7月7日，2015年全国民航年中工作电视电话会议在京召开，民航局局长李家祥作工作报告。民航局副局长李健主持会议并就贯彻落实全国民航年中工作会议精神、保障民航暑期运输生产提出具体要求。民航局纪检组组长梁潮平，副局长周来振、董志毅、王志清出席会议。
会议强调，要以贯彻落实中央领导对民航工作重要批示精神为动力，更好地服务国家战略，确保民航持续安全，着力提升运输质量和国际竞争力，走多元化差异化发展之路，加强和改善行业管理，强化科教支撑，培育一支坚强有力的民航队伍。
工作报告结合贯彻落实中央领导重要批示精神和民航的具体实际，结合近期工作和远期工作，深入分析了近年来民航业发展的形势和特点，总结了上半年民航安全和发展的基本情况，并对今后民航工作的方向、原则和重点特别是今年下半年的民航工作进行了部署。
截至6月底，全行业共完成运输飞行408.2万小时、174.4万架次，同比分别增长12.2%和8.7%，没有发生运输飞行死亡事故和空防事故。完成运输总周转量405.1亿吨公里，同比增长14.5%；旅客运输量2.1亿人次，同比增长12.5%；货邮运输量299.1万吨，同比增长6.6%。行业发展质量明显提升，国际快于国内，中西部快于东部，支线快于干线，市场结构不平衡状况进一步改善。共有运输航空公司54家，新成立3家；通用航空企业263家，新成立24家。行业半年利润已超2014年全年水平，创历史新高。
会议要求，进一步贯彻落实中央领导重要批示精神，要重点做好八个方面的工作：一是充分发挥民航战略作用，更好地服务国家发展战略；二是始终坚持安全第一，确保民航持续安全；三是着力提升运输质量，推动民航业持续健康发展；四是着力提升国际竞争力，在全球民航业新格局中占据有利地位；五是走多元化差异化发展之路，更好满足广大人民群众需求；六是贯彻依法治国基本方略，加强和改善行业管理；七是强化科教支撑，为行业发展提供坚实保障；八是以社会主义核心价值观为引领，培育一支坚强有力的民航队伍。
会议强调，要善于围绕国家发展战略谋划行业发展，进一步增强民航业和经济社会发展的融合度。积极构建新的国家综合机场规划体系，重点围绕京津冀协同发展，推动京津冀机场一体化运行，加快北京新机场建设；围绕“一带一路”战略，打造“空中丝绸之路”的核心节点；围绕长江经济带建设，优化城市机场群布局，区别功能定位，形成相互支撑、合作共赢、服务区域经济的城市机场群发展布局；围绕新型城镇化发展战略，支持中西部和支线机场建设，力争尽快形成区域枢纽与中小机场分工合作的发展格局。重点推进围绕国家重大战略提出的193个、总投资约5000亿元的民航大中型项目。同时，要善于处理国家、行业和企业的关系，进一步增强承担社会公共责任的自觉性。要善于充分调动各方积极性，进一步增强加快发展民航业的社会合力。
会议指出，确保民航持续安全，要站在国家战略和国家安全的高度，总体谋划我国航空安全保障体系，在构建严密的航空安保体系方面，在着力提高航空安全监控能力、技术装备支撑能力和应急反应处置能力方面，在推进落实《中国民航航空安全方案》（SSP）方面，必须在国家层面组织实施，综合施策、标本兼治；要适应安全运行的新特点，不断总结安全规律，用变化的眼光、发展的眼光重新审视当前不少民航企业在组织结构、股权关系、资产配属、员工劳动关系、生产运行方式等方面发生的变化，不断完善和落实航空安全责任体系；要扎实推行系统安全管理，全面提升航空安全管理水平，将安全管理体系（SMS）建设融入安全运行的各个环节。会议特别强调，尽管近年来中国民航安全记录较好，但必须居安思危，转变“只讲成绩、不讲问题”的思维模式，以更高的境界、更高的标准、更高的要求，盯紧盯住安全工作。
会议还指出，着力提升运输质量，实现行业内涵式、效率式增长，要继续加大改革力度，加强行业统筹，合理配置资源，在运力引进、航线航班时刻等关键资源使用和分配上，改进政府管理方式，适度引入市场机制，提升全行业效益水平；要通过抓系统谋划、抓严格管理、抓精细管控，进一步做好航班正常工作；要不断提高民航自身服务质量，加大对干扰航空运输秩序行为的打击力度，改善民航服务秩序。
会议提出，着力提升国际竞争力，各大航空公司要加大“飞出去”的力度，培育和打造具有较强国际竞争力的大型网络型航空公司；要提升大型机场的国际枢纽功能，构建衔接顺畅、辐射全球的国际航线网络。北上广等大型机场建设航空枢纽要主打“国际牌”和“中转牌”，航空物流企业要在打造国际航空物流中心方面有所作为；要统筹优化国际航空运输政策，为我国民航企业“飞出去”保驾护航。民航局将进一步落实向“一带一路”沿线国家发出的建立“四个机制”的倡议，适时将“四个机制”拓展到其他国家和地区，同时稳步推进“中非区域航空合作计划”。
会议最后强调，民航要更好地满足广大人民群众需求，就必须坚持走多元化差异化发展之路。要贴近边远地区航空需求，积极推进基本航空服务；贴近人民群众廉价出行的需求，加大扶持低成本航空的力度；贴近多样化个性化需求，不断创新和丰富航空服务产品。在加强和改善行业管理方面，要坚持简政放权和放管结合，重在加强事中、事后监管；强化法治思维和程序意识，不断规范和改进行政执法行为；创新监管模式和监管手段，切实提高民航行政机关行业监管能力。在强化科教支撑方面，要拓宽科技成果生产应用途径，努力提升科技成果转化率；支持国产技术投入民航运行，不断提高民航关键技术国产化率；着力提高民航院校办学水平，确保专业技术人才培养规模和质量。要认真开展“三严三实”专题教育，使严的精神、实的作风成为常态；严格执行中央反腐倡廉各项规定，营造风清气正、干净干事的行业生态；努力践行社会主义核心价值观，铸造建设民航强国的“兴业之魂”。
