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关于完善地方森林资源监测体系的思考
李 利1 刘三平1 曾伟生2
（1岳阳市林业局，岳阳，湖南 414000；2中国林科院资源信息所，北京 100091）
摘 要：阐述了地方森林资源监测体系的地位和作用，分析了存在的主要问题，并对完善地方森林资源监测体系提出了6点建议，即：地方监测与国家监测要相互协调，抽样调查与区划调查要互为补充，高新技术与传统技术要有机结合，公益林地与商品林地要各有侧重，资源监测与政绩考核要紧密关联，林业数表与队伍建设要齐抓共管。关键词：森林资源；监测体系；抽样调查；区划调查；林业数表
Considerations on Improvement of Local Forest Resource Monitoring System
LIU San-ping
1LI Li1
ZENG Wei-sheng2
（1 Forest Inventory Planning and Designing Team of Yueyang, Yueyang, Hunan 414000;2 Institute of Forest Resources Information, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091)Abstract: The position and functions of local forest resource monitoring system were represented, and the main problems existing in the system were analyzed.Then six suggestions on improvement of local forest resource monitoring system were presented as follows：coordinating local forest resource monitoring with national monitoring;supplementing compartment survey with sampling survey;combining traditional technology with high and new technology;treating non-commercial forest and commercial forest in different ways;relating closely forest resource monitoring with achievement acceing;and strengthening both mathematical forestry tables and monitoring institutions.Key words: forest resource;monitoring system;sampling survey;department survey;mathematical forestry table
森林资源是陆地生态系统的主体，是林业可持续发展的根本，是国民经济和社会发展的重要物质基础。开展森林资源监测，准确掌握森林资源的现状及其动态变化，是各级政府和林业主管部门的一项重要基础工作。全国森林资源监测体系包括以森林资源连续清查（一类调查）为主体的国家森林资源监测体系和以森林资源规划设计调查（二类调查）为主体的地方森林资源监测体系[1-2]。国家森林资源连续清查体系经过几十年的发展，清查方法和技术手段逐渐与国际接轨，尤其是样地数量之大、复查次数之多，在全世界都是少见的，综合来看已经位居世界先进行列。而地方森林资源监测体系的发展则很不平衡，从“四五”清查开展，全国应该已经开展了4轮二类调查工作，但省与省之间存在很大差异，省内各市州之间也并非同步推进。本文试图从阐述地方森林资源监测体系的地位和作用入手，分析目前地方森林资源监测存在的主要问题，并进一步提出完善地方森林资源监测体系的几点建议，以期为促进其健康稳定发展提供借鉴。地方森林资源监测体系的地位和作用
森林资源监测是强化森林资源保护管理、实施森林科学经营的基础支撑，是建设现代林业、促进科学发展的重要保障。各地森林资源监测结果为编制林业发展规划、森林采伐限额、森林经营方案等提供了科学依据，对推动现代林业科学发展具有重大意义。1.1 为编制林业发展规划提供科学依据 各级林业主管部门编制林业发展规划，都离不开森林资源监测数据。林业发展规划也是国民经济发展规划的一部分，因此，地方森林资源监测也为各级政府的宏观决策提供依据。1.2 为制定森林采伐限额提供重要依据
森林采伐限额制度是《森林法》规定的一项基本制度，各省森林采伐限额的确定以一类调查数据为控制，而省级以下森林采伐限额的落实，必须以二类调查数据作为依据。1.3 为编制森林经营方案提供基础数据
地方森林资源监测体系的主体是二类调查，二类调查最直接的目的是用于编制森林经营方案，为森林经营服务，传统的叫法就是森林经理调查。森林经营主体要依据经营方案制定年度计划，组织经营活动，安排林业生产；林业主管部门要依据经营方案实施管理，监督检查森林经营活动。
1.4 为推动林业改革发展提供基础支撑
促进农民就业增收的集体林权制度改革是林业发展改革的一件大事。推进集体林权制度改革，需要把集体林地的经营权和林木所有权落实到农户，这离不开落实到山头地块的资源数据；集体林权制度改革后，还涉及到森林资产评估和资源流转，同样需要有地方森林资源监测信息作为支撑。地方森林资源监测体系存在的主要问题
地方森林资源监测体系的发展，为各级政府和林业主管部门在宏观决策、资源管理和森林经营方面做出了应有贡献。但是，相对于现实需求来说，仍然还存在一些亟待研究解决的问题，主要表现在以下几个方面。2.1 与国家森林资源监测体系不协调
目前各省的地方森林资源监测体系与国家森林资源监测体系基本上是独立运行、互不衔接，从而导致监测结果之间不协调。根据掌握的情况，全国各省一类调查数据和二类调查汇总数据大部分都存在不协调，而且普遍是二类调查结果偏大。如湖南省2010年度森林资源统计年报的森林覆盖率为57.01%，活立木蓄积量为4.02亿立方米，而根据2009年一类调查结果，其森林覆盖率为47.77%，活立木蓄积量为3.73亿立方米，二者分别相差19%（同比相差11%）和8%。根据分析，一类调查和二类调查结果出入这么大，除了技术标准和调查时间的因素以外，更主要的是调查质量等其他人为因素造成的[3]。2.2 未形成省、市、县3级地方监测体系
除了福建、江西等个别省份提出过省、市、县3级甚至再到乡4级监测体系以外[3]，大多数省份的地方森林资源监测主要是以县级的二类调查为主体，湖南省也是这种情况。由于未实行分级控制，直接将各县的二类调查数据汇总累加得出全省的森林资源数据，其可靠性就难以得到保证。而且由于很多省都未严格执行国家林业局关于森林资源清查成果使用的有关规定（林资发[2006]111号），直接将二类调查的全省汇总数据作为各省森林资源数据对外公布，与国家林业局对外公布的各省数据不一致，人为造成数据混乱，导致不良社会影响。2.3 对森林资源数据更新缺乏有效监管
现在已经有相当一部分省份以二类调查数据为基础，实行了森林资源数据年度更新[4-5]，但由于对整个数据更新流程没有制定严格的监督管理机制，可能会在某些环节存在人为影响，导致年度更新结果的客观真实性缺乏保障。湖南省尽管制定了《森林资源档案实施管理办法》，但数据更新的责任主体是县级林业主管部门，如果用数据更新结果来考核该县级人民政府和林业主管部门，就相当于自己考核自己，对数据的真实性难免存在嫌疑。2.4 对公益林和商品林基本上一视同仁
森林分类经营的提出已经快20年了，1998年开始设立森林生态效益补偿制度至今也已经十多年，但在森林资源监测中对公益林和商品林的调查却没有太大差别，不仅地方森林资 源监测如此，国家森林资源监测也一样。因此，森林资源监测成果还难以为森林分类经营提供很有价值的信息，满足不了科学经营的要求。完善地方森林资源监测体系的几点建议
由于各省社会经济条件存在差异，从而导致各地森林资源监测体系的发展很不平衡。加之国家林业局对地方森林资源监测只是通过相关文件或技术规范予以宏观指导，因此，其发展模式不尽相同，具有明显的地方特色[6-9]。如广东以突出森林生态效益监测和新技术应用为特点[8]，浙江则以分级控制和年度动态监测为特点[9]，湖南则以基于二类调查结果的年度数据更新为特点[6]。综合来看，为进一步完善地方森林资源监测体系，笔者认为需要着重考虑以下几个方面的因素。
3.1 地方监测与国家监测要相互协调
由于森林资源监测的对象是相同的，尽管地方监测和国家监测所用方法不同，但只要所用的方法都是科学的，其监测结果就不应该有太大出入。现在地方监测和国家监测在客观上存在着不一致的两套数据，如果超出一定范围，其中之一就必有问题，不是国家监测的数据偏低，就是地方监测的数据偏高。而且，国家监测和地方监测的两套数，将导致国家和地方的决策与实施断层，规划与计划不符，管理与经营脱节，直接影响国家政策措施的落实。因此，地方监测应该与国家监测相协调，最好能建立地方监测和国家监测一体化的综合监测体系，实现组织管理一体化、监测方法一体化、技术手段一体化和成果服务一体化。3.2 抽样调查与区划调查要互为补充
采用抽样调查方法，工作量相对较小，清查数据能较好反映动态变化情况，但不能落实到山头地块；采用区划调查方法，调查数据能落实到山头地块，但工作量大，且难以反映动态变化情况。地方森林资源监测体系应该综合利用抽样调查和区划调查方法，取长补短，有效衔接。利用区划调查将林地面积和各类型森林面积落实到山头地块；利用抽样调查按省、市两级对森林面积和森林蓄积进行分级控制（重点林区县要单独进行抽样控制），并得到各类型森林单位蓄积等林分属性特征及其消长动态。只有做到调查方法的优势互补，才能兼顾各种需求，实现监测成本与产出之间的最优化。3.3 高新技术与传统技术要有机结合要加强3S技术、模型技术和网络技术等在地方森林资源监测体系中的应用，提高监测成果的调查质量和科技含量。遥感技术的应用在一定程度上可以减轻野外调查工作量，但更大的贡献在于提高区划的准确度，必要的地面调查是不可少的，像最发达的美国，其国家森林资源监测的地面样地数量也有大约38万个，与我国不相上下[10]。而且我国有3.4万余人的森林资源监测队伍，湖南省从事森林调查的技术人员就有近3500人。要维持整个队伍健康稳定发展，森林资源监测工作必须要规范化和常态化。因此，应用高新技术的目标，重点不是要省钱、省力，而是要多出成果、出好成果。3.4 公益林地与商品林地要各有侧重
森林资源监测除了摸清森林资源基本状况、把握森林资源发展趋势以外，主要是直接为森林经营管理服务。依据《森林法》及其《实施条例》，森林分两类林、五大林种，不同的森林类别，其经营目标是完全不同的。根据第七次全国森林资源清查结果[11]，国家级公益林地、地方公益林地和商品林地约各占1/3。因此，在森林资源监测中，不同类别的森林，其监测变量应该有所不同。需要注意的一点是，公益林地与商品林地的监测要各有侧重，并不是针对面积、蓄积等基本指标，主要应该从经营角度来考虑。不管是公益林还是商品林，森林蓄积量都是不可或缺的重要因子，因为它构成森林生物量的主体，而生物量是评价森林固碳释氧等生态功能的主要指标。尽管在目前的技术规定[12-13]中对公益林和商品林的差异已经有所考虑，如商品林要调查经营等级，而公益林要调查保护等级，但还只是一个起步，尚 不能满足森林分类经营和分类管理的要求，有待于今后进一步加强。3.5 资源监测与政绩考核要紧密关联
森林资源监测既是林业的一项重要基础工作，也是一项公益事业。原林业部《关于建立全国森林资源监测体系有关问题的决定》(林资字[1989]41号)第一条就明确指出，森林资源监测要为实行领导干部森林资源消长任期目标责任制监督检查提供依据，也就是要为各级政府的政绩考核服务[1]。既然是作为政绩考核的依据，就要确保森林资源监测结果的客观真实性，而不能为歌功颂德去做粉饰文章。要做到这一点，除了在监测方法上要求科学合理以外，还要完善相关机制，如必须是上一级来考核下一级，而不能是自己考核自己。另一方面，各级政府要真正把森林资源监测体系作为科学决策的基础支撑，一定要为子孙后代着想，为实现森林面积和蓄积“双增”目标出力，确保森林资源的可持续发展。3.6 林业数表与队伍建设要齐抓共管
林业数表是森林资源调查、监测和评价的“度量衡”，是森林资源经营管理的基础计量工具[14]。尤其是直接服务于森林资源监测的材积表、生物量表等基础数表，必须形成规范化和标准化的系列；服务于森林资源档案数据更新和年度监测的生长率表或生长预测模型，应逐步予以规范化和标准化；服务于森林资源评估的有关调查数表和评估数表，也要加快建立起来。另外，作为森林资源监测实施主体的监测队伍，是整个监测体系建设的重要组成部分。为了确保森林资源监测体系的良性运转，必须着力抓好队伍建设。要明确各级森林资源监测机构是公益性质的事业单位，确保有稳定的经费来源渠道。要加强对整个队伍的资质管理和技术培训，促进监测队伍由专门型人才向复合型人才转变，全面提升队伍业务素质和技能水平，锻造一支人员稳定、专业齐全、精技术、懂政策的现代森林资源监测队伍。
总之，地方森林资源监测体系通过几十年的发展，为各级政府和林业主管部门在宏观决策、资源管理和森林经营方面做出了应有贡献。但是，由于多方面因素的影响，目前也还存在一些亟待改进和完善的地方。本文基于笔者的认识，也综合了一些同仁的观点，对完善地方森林资源监测体系提出了几点初步的想法，其中的一些建议尽管这里是针对地方监测体系而提出，事实上对国家监测体系也同样具有借鉴意义，希望能对森林资源监测体系的改进和发展有所裨益。
参考文献
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