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对实施城乡客运一体化发展思路的探讨
涂序停
(江西长运股份有限公司南昌 330003)
摘要：本文主要阐述了城乡客运一体化发展的背景以及发展过程中存在的矛盾和主要问题，并提 出了具体措施。同时，针对江西长运在实施城乡客运一体化发展的实践，提出了几点思考建议。关键词：城乡客运；一体化；思路；探讨
0 前言
城乡道路客运一体化的发展，有其必然性。
首先是发展农村客运的需要。中央已经将“解决农民出行难”问题作为一项政治任务、民心工程来抓，交通部也提出了农村运输要实现“村村通客车”的目标，这一系列政策的因势力导，极大的推动了农村客运的发展，为实施城乡客运一体化发展奠定了基础。其次是发展市场经济，构筑一体化交通的需要。随着社会主义市场经济的发展，需要更加安全、便捷、快速、可靠的一体化交通运输作保障，大交通格局要求统一客运市场管理，彻底打破市场分割和行业垄断。
再次是发展城乡道路客运一体化的硬件条件基本成熟。近几年，随着全国干线公路网络化工程、县乡道路通达工程的全面推进，我国城乡道路建设快速发展。到2002年底，公路通车里程175.8万公里，农村公路总里程发展到130万公里，乡镇通公路率达到99.4%，通班车率达到98%，行政村通公路率达到92.5%，通班车率达到81.9%。
城乡道路客运一体化发展符合市场经济发展的需求，符合管理体制改革的要求，且发展的硬件条件已具备，是一种必然的发展趋势。
1客运一体化发展中存在的矛盾及问题
1.1存在的主要矛盾
近年来，随着城市化进程的加快，城乡的界限逐步模糊，城乡一体化发展的格局呈现出来。并且，随着政府部门开展“村村通工程”，城乡道路畅通平坦，也为公交客运的进入提供了条件。但是，随着公交客运的穿城进村，由于交通管理的“二元格局”未改变，行业壁垒还未打破，造成了班线客运车辆和公交车辆的不平等竞争，引发了当地班线客运经营业主集体堵车、上访、罢运、打、砸等事件的发生，诱发了
社会不稳定因素。在全国的浙江、江苏、安徽、湖南、江西等许多省市相继出现类似事件，中央电视台、新华社等重要媒体均进行过不同程度的报导。
1.2存在的主要问题
这些事件是在城乡客运一体化发展过程中出现的一种不和谐现象，是一些深层次问题的表象显现。笔者认为，城乡道路客运一体化问题，主要就是管理主体、政策法规、市场建设一体化问题。
1.2.1管理主体一体化问题一直以来，我国道路
客运采取的是部门分管的管理体制，参与管理的部门包括交通、城建、公安等。公路客运、农村客运由交通部门管理，而城市公交、出租汽车客运则由城建部门管理，这种管理体制有它形成的历史原因，也曾起过积极作用。但是现在，这种多头管理的状况已不适应交通一体化发展的要求，不利于整个城乡客运行业的统筹规划和协调发展。
1.2.2政策法规一体化问题由于执行的政策法规
不一，导致在执法标准、税费标准、运价政策上不一，形成公交客运与班线客运事实上的不平等竞争，为城乡客运一体化的推进设置了人为的障碍
1.2.3市场建设一体化问题主要指在无形市场建
设方面，树立城乡道路客运市场一盘棋思想，对城乡道路客运实行统一的市场准入制度、服务规范等。目前公交客运、公路客运各自为政，划地为棋，导致了城乡客运的封闭和隔阂，缺乏市场化运行机制，难以形成统一、开放、公平、适度竞争的城乡客运体系。2 推进城乡道路客运一体化发展的具体措施
科学合理行之有效的政策措施是促进城乡道路客运一体化快速发展的关键，推进城乡道路客运一体化发展应从以下方面着手。
2.1政府部门积极参与
要提高认知度，加大宣传力度，尤其是政府主管部门要予以重视，在具体政策措施方面给予适当扶
43持，充分发挥主导和协调作用。2.2要建立适应城乡道路客运一体化发展的管理
体制
目前交通管理的典型特征是多家管理、行业分割、部门分割、职能交叉，各自为政，导致交通管理区域分割，部门分割，无法形成有效的管理体系。根据全国有些城市发展的经验来看，实行“一城一交”的综合交通管理体制，是推进城乡道路客运一体化发展的方向。所谓“一城一交”，就是在一个城市只由一个部门代表政府负责对全市交通进行规划、管理、协调、监管，实行统一标准，统一管理，统一服务。北京、上海、重庆、哈尔滨、深圳、武汉等大城市便是如此，将城市公交划归交通部门管理，为城乡道路客运一体化创造了条件。
2.3实行统一政策
2.3.1统一政策规范在推进城乡一体化发展中，对
于同线、同区域经营的车辆要采取统一的执法标准，确保政令一致，监督一致，管理一致。
2.3.2统一的税费标准城乡客运一体化，要避免税
费政策上的双重标准。城乡客运由于其短距离、运价低、利润空间小的特点，如果营运负担过重的话，不利于发展，对城乡客运宜采取优惠政策，鼓励、引导城乡客运的协调发展。在全国城乡客运一体现化发展较好的地方，在税费上均采取了鼓励的政策。广东省出台了专门针对公交化班车的计缴公路养路费和客运附加费的优惠规定。淅江省规定：对县市区域范围内乡镇村之间，养路费、客运附加费全免，由县市始发至乡镇的，实行减半征收。
2.4是完善市场准入制度，把好市场准入关，规
范客运经营行为
实施城乡客运一体化，重要的是还要加强对准入企业的监督和管理。具体来讲，一是政府主管部门应根据城市发展需要，科学合理地设置线路及运营要求，实施线路有偿经营；二鼓励散小弱的经营主体向优势企业集中，实行规范化经营；三是对于年度考核不能满足招标要求的企业，予以淘汰。通过这些途径，进一步达到规范经营，规范市场的目的。江西长运参与南昌城乡客运一体化工作的几点思考：
3.1南昌市城乡客运的现状
在南昌市城乡客运市场，共有南昌市公交总公司、江西长运股份有限公司、南昌港客运有限公司、江轮汽车运输有限公司等企业以及个体经营户等经
营主体。江西长运目前经营城乡客运车辆数基本上维持在120台左右，班线数也基本上维持在30条左右。南昌公交公司，截止2003年，新增车辆232辆，车辆数达到了1599辆，比2002年增长了27.2％，通往南新两县特别是通达乡村的线路己有27条之多。近年来，相继开通了莲塘、长堎、厚田、向塘（西）、蒋巷等班线，经营城乡的客运车辆也大为增加。江轮客运公司和南昌港客运公司车辆占有数，在我市的城乡客运体系中未占主导地位，在本文中不进行过细的分析。
3.2江西长运在参与城乡短途客运发展中存在的问题
一直以来，南昌市的交通行政管理体制模式为：由交通、市政、公安等部门对交通实施交叉管理的传统管理模式。我市长途客运、农村客运由交通部门管理，城市公交、城市出租车客运归市政建设部门管理。这一管理体制，造成了部门之间的职能交叉，部门分割，各自为政，对企业的发展形成了障碍。以江西长运为例,一直存在以下困惑：
3.2.1准入障碍江西长运公司一直以来，想申请进
入公交客运领域，但就是由于体制上的问题，一直难以落实下来。
3.2.2新增班线审批困难由于实行的是交叉管理
模式，在客运班线审批上，政府目前采取的是交通、市政、公安交管三家联审的制度。而由于行业利益关系，实际上难以执行。
3.2.3执法监管标准不一由于管理的主体不一致，就导致在执法监管上的不一，其中，就有在乘员核载的标准不同。按照建设部的要求，城区的公交车辆允许每平方米超载一定乘员，实际上公交出城的班车未经有关部门认可，也堂而皇之的享受起这项权利，因此在城乡客运班线上,形成了公交超载的“特权”。
3.2.4税费政策不一按照交通部的《征费管理条
例》和《客运附加费管理条例》，行驶在跨行公路的公交车，在跨行公路10公里以内的，按三分之一计收；跨行公路在10公里以上20公里以下的，按二分之一计收；跨行公路在20公里以上的，全额征收。事实上，公交车辆在所有跨行公路上，均未向有关部门交过任何公路客运规费，而公路客运车辆必须全额征缴，造成了严重的不平等竞争。
3.3对发展城乡短途客运的几点建议
3.3.1积极参与和推动政府一城一交体制改革目
前我市交通行业职能交叉、分而治之的管理方式，已
经不适应城乡交通一体化的发展要求，市有关部门也已开始意识到这一问题了，于2004年对我市的城市公交客运和公路客运的现状进行了调查，对交通体制的改革提出了意见，这其中就涉及到交通职能的管理权限问题。公路客运企业应积极参与和推动省市关于交通管理体制的改革，多方渠道反映和建言，实行由交通部门为首的一城一交体制，有利于打破目前多头管理、职能交叉的局面。
3.3.2实行经营模式的转变目前，在南昌城乡客
运市场上，采取的多是公车责任经营的模式，经营主体多元化，经营格局散、小、弱，同时，责任经营人受经济利益的驱动，不规范经营的行为也时有发生。公路客运行业自身的局限性也影响了在参与城乡客运一体化进程中的步伐。面对公交客运的“红火”发展，公路客运企业要进一步转变经营模式，加快对市场净化的步伐，实行线路经营权收购或兼并，采取公司化运作，或实行公车公营模式，加强监管，树立公路客运行业自身的品牌形象，为在城乡客运一体化发展中抢得先机。
3.3.3加强协调与沟通公路客运企业要对城乡客
运的发展进行综合全面的统筹策划，形成一个系统的协调机制，对城乡客运进行包括市场、策划、公共关系、决策、站点等的综合分析与考虑。同时，要积极加强与政府部门协调沟通，及时向政府和行业部门反映在城乡客运一体化发展中存在的问题，利于城乡客运一体化工作稳健和谐推进。
3.3.4加快进入公交的步伐，积极推动公交线路运
营权招投标2004年5月1日，建设部出台了《市
政公用事业特许经营管理办法》，南昌市也出台了相 应的实施办法。公路客运企业应抓紧时机，积极与有关部门沟通协调，加快进入城乡公交客运的步伐，同时，积极推动公交资源市场化，为企业提供一个公平竞争的发展平台。
4结语
城乡客运一体化是一个综合性、全面性的课题，也是今后发展的趋势。针对目前在发展中存在的问题，不可能回避，需要我们多方共同努力去面对和解决。笔者希望通过本文对该课题进行一个有益的探讨，为推动城乡客运一体化的健康发展起到一个抛砖引玉的作用。
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