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对于完善我国政策性农业保险体系的探讨
杨君岐1 侯晓康1 杨瑞琴
2(1.陕西科技大学 管理学院 陕西 西安 710021；
2.山东省济南康树工贸有限公司 山东 济南 250100）
摘要：本文从我国政策性农业保险的发展现状出发，对我国华东、华南华北、华中、西南西北以及东北地区代表省市政策性农业保险进展情况进行分析和阐述，并对其所面临的问题及原因进行总结，最后就如何发展政策性农业保险给出了如下政策建议：加快立法进程、构建农业巨灾风险分散机制、加大政府扶持力度等建议。
关键词：政策性农业保险；发展概述；政府引导；政策建议
Exploration on Perfecting Political Agricultural Insurance in China Abstract: Starting from the current development of China's policy agricultural insurance, this paper analyzed and elaborated the proce of agricultural insurance in represent provinces and cities of eastern, southern, northern and central China, and analyzed the existing problems and reasons of policy agricultural insurance in China, and the policy recommendations on how to develop policy-oriented agricultural insurance are as follows: speeding up legislative proce, building agricultural catastrophe risk scattered mechanism, increasing government efforts to support the proposals.Keywords: Political Agricultural Insurance;Development Overview;Government Guidance;Policy Recommendations
一 政策性农业保险的相关理论阐释
（一）政策性农业保险的界定
顾名思义，政策性农业保险是相对于商业性农业保险而言的，是政府对于保障国计民生和粮食安全而设计和实施的具有政策扶持和优惠的制度性安排，其目的是旨在保障国家粮食安全、提高农业生产抵御自然灾害的能力、促进农村经济健康发展、改善民生。
（二）政策性农业保险的特有属性
首先，政策性农业保险是一种“准公共产品”。一方面体现在保费的交纳方面，由于政策性农保并非强制所有的农户一定要参加，而是鼓励有意愿的农户自愿交纳一定的保费，并由政府和地方财政共同补贴的这样一种“三方共付”的保险制度。那么，没有交纳保费的这部分农户显然没有条件再接受政策性农保的保障和福利，被排除在外；另外一方面，政策性农保显现出显著的“公益性”和“外部性”，政府作为这项政策的主导者，对农业发展、粮食市场的供需平衡肩负着全局统筹和主导义务，通过普及和实施政策性农保，在完善我国社保体系，缩小城乡差距，增强农业生产抵御自然灾害等方面，显示出强烈的正外部效应。此外，由于国家农业巨灾救济和补偿制度的存在，使得一部分地区、一部分农户存在着“无灾收益”的搭便车行为；
其次，政策性农业保险是由政府、保险公司和农户三方共同博弈的结果。在完全没有任何农业保障制度的情况下，高风险低回报的农业经济生产使得农民朋友受益甚微，在有些年份由于巨灾降临，甚至会造成“入不敷出”的情形，如果将所有的农业风险转嫁给农业保险机构，显然，作为以盈利最大化为目标的保险机构会关闭这部分保险业务，从而避免“低保费、高赔付”的局面。在这种情况下，中央和各级地方政府不得不作为主导方和支持者对农业保险市场进行干涉，通过财政补贴和税收优惠政策分别对承担农业风险的保险机构和农民朋友予以一定的支持和鼓励，以保证农业保险机构的正常盈利、农业经济的稳定增长和农民生活的平安保障。
二我国政策性农业保险发展概述
自2007年政策性农保在江苏、新疆、四川、湖南、内蒙古、吉林等6省开展试点以来，发展势头良好，成就显著。下面，遵照国家行政地域的划分，我们分别对华东、华南、华北、华中、西南、西北和东北地区的代表省市政策性农业保险进展情况进行归纳和总结。
（一）华东地区
浙江省政策性农业保险作为华东地区“共保模式”的代表，最初由人保财险、中华联合、太平洋产险等十家保险公司于2006年3月成立，人保财险公司作为首席承保人，占取份额为60％，其余九家公司为共保人。然而在2009年3月份，“共保体”成员调整为五家：人保财险、太平洋财险、大地财险、永安财险、安信农业保险，其中，依然作为首席承保人的人保财险，所占份额提高到了77﹪。人保财险受“共保体”各成员委托，在各试点设立专门的服务机构，负责保单出具、查勘核损、财务清算等工作。
（二）华南、华北地区
广东省和海南省作为华南地区农业生产比较有特色的俩个省份，政策性农业保险的发展和完善很大程度上归功于农业经济发展规模集约化和农民专业合作组织的推动和支持。首先，华南地区农业产业化及农业产业集群已经形成，订单农业、科技农业、蓝色产业带已经成为华南地区农业经济的代名词。农保产品的保障范围主要涉及以下几个方面：水产养殖、橡胶树和香蕉风灾、甘蔗火灾、水稻保险、渔船全损保险等；其次，根据参保者承受风险能力的不同，实行差别保费补贴标准。
内蒙古自治区作为华北地区政策性农保推广和实施最早的省份，至2011年末从保费收
入、补贴金额和承保面积等指标来看，所取得的成就已位于全国各省市之首。在基础农作物方面承保的农产品主要有：玉米（400元∕亩）、小麦（400元∕亩）、大豆（200元∕亩）、葵花籽（250元∕亩）、油菜籽（170元∕亩）等；在养殖畜牧业方面承保的主要有：能繁母猪、生猪养殖、肉羊养殖、肉牛养殖等。在保费补贴比例方面，截止到2010年，内蒙古自治区累计下拨财政资金13.2亿元，专门用于补贴农牧业保险水平和提高保费给付标准。其中，在种植业方面，财政部补贴35﹪，自治区财政安排补贴55﹪，农户自付10﹪；在养殖业方面，财政部补贴为能繁母猪补贴50﹪，自治区本级财政补贴20﹪，盟市、旗县财政补贴均为10﹪，其余10﹪由农户承担；奶牛保险由财政部补贴30﹪，自治区补贴50﹪，其余20﹪由农户自付承担。
（三）华中地区
自2008年湖北省政策性农业保险工作正式启动以来，省政府通过“政府主导、市场运作、保险公司自营”的管理运作模式，实施当地政策性农业保险工作的贯彻和推广。全省按照从村到镇再到县的顺序进行投保登记，以县为单位签订统一投保单。保费由农民个人缴费、中央财政和地方财政补贴三部分组成。主要险种有：水稻保险、棉花保险、油菜保险、能繁母猪保险、奶牛保险、水产养殖保险、泥石流保险、森林火灾保险等。湖北省政策性农业保险起步比较晚，急于提高和改善的问题颇多，比如说，办理农业保险的机构太少，全省共有二十一家财险机构，而受理农业保险业务的单位仅仅只有俩家，根本无法肩负起全省政策性农保保障当地农业正常生产的重任。
（四）西南西北地区
由于地理环境的影响，我国西部地区是全国自然灾害特别是地震、山体滑坡、泥石流、火灾、雪灾发生最频繁、受灾程度最严重的地区。所以，政策性农业保险在该地区起步非常早，这也体现了政府对西部农业发展的重视，对西部人民安居乐业愿望的深切人文关怀。比如说新疆畜牧业保险早在五十年代就已经受到党中央的重视和发展了，从刚开始仅仅以保障耕畜业为主，到今天基本上覆盖大多数家养牲畜、基础经济作物和粮食作物，甚至还将牧区房屋保险纳入农业保险体系之中。在西藏地区政策性农业保险已经开问展到三十多个县和区，并且在2015年之前，西藏自治区计划将70多个县区全部纳入到农保体系中。
但是，西部地区政策性农保存在的最大的问题在于核损的高成本和由于高赔付率造成的道德风险问题。由于高海拔、自然条件和交通便捷条件的限制，核损人员很少能够及时的抵达到受灾现场。而且，由于国家在西部地区各项财政指出的高度扶持，基本上只要是受灾或者动物的死亡，均会受到赔偿和给付。这样就造成了牧民眼睁睁的看着家畜生病死亡也不愿意花钱去医治的情况。所以，这样就造成了保险机构和牧民之间的道德风险，更在一定程度上造成了保险基金的浪费。
（五）东北地区
在东北地区，黑龙江省政策性农保是实施时间最长久，成绩最显著的省份。可以为其他省市借鉴和尝试的创新点主要有以下几个方面：第一，为了避免保费支付负担过重及农户的搭便车行为，农保政策将承保范围进行了严格的规定和限制。其中，非承保范围主要有：泄洪区内的水稻、防洪堤外的水稻、水源不足种植区域的水稻、田间试验种植的水稻、违背农时种植的水稻、技术部认定不宜种植水稻耕地上的水稻；第二，垦区内农作物保险费率由基本保险费率和附加险保险费率两部分组成；第三，保险赔付分为即时赔偿和收获后赔偿，免赔率分为绝对免赔率和浮动免赔率；第四，核灾和定损工作通过独立的第三方实现，第三方将受灾土地进行分类、编号、核灾和上报。
三我国政策性农业保险存在的问题及原因分析
（一）制度方面
1缺乏完善的法律法规
如果说现在国家有哪一部法律正在提到过农业保险，那就是2009年10月1日起实施的《保险法》，但是却仅有一处提到过农业保险，即第186条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。在国家积极推进政策试点的今天，我国仍没有制定专门的农业保险法律法规，基层政府贯彻政策性农业保险无法可依，政策性农保法制化进程还非常遥远。
2缺乏风险准备金制度和巨灾风险分散机制
农业生产容易受巨灾风险事故的威胁，大面积的旱灾、涝灾在我国各地区时常发生。据了解目前我国尚无一省在试点之初就计划和建立巨灾补偿准备金的，巨灾风险只能由农业保险经营机构独立承担。从目前我国政策性农业保险试点情况来看，巨灾风险准备金要如何建立、筹集、启动、管理都还没有成熟的办法和机制。
（二）政府方面
1政策性农业保险的推广和普及不够
尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向并不明确。基层地方政府肩负着政策性农保顺利开展和普及的重任，对于基层组织本身而言，要认真学习、贯彻和执行党中央关于支持农业经济发展的各项相关性政策，并将其及时、客观地传达到基层农民群众之中。本地区政策性农保所取得的成绩很大程度上依赖于地方政府的执行态度和服务水平，基层地方政府在推广和普及政策性农保方面有着不可推卸的责任和义务。
2财政补贴缺乏长效机制
自政策性农业保险进行试点以来，积极推进这项工作的各省、市、自治区，虽然对保费支出给予了一部分财政补贴，但是试点如果全面展开以后，财政补贴的压力势必会增大，而中央财政扶持手段和力度仍不够明确，没有任何先关政策期许和支持承诺，更重要的是在没有建立巨灾补偿基金及农业保险法定再保险条件下，若真的发生大灾，地方财政支撑力量有限，很有可能造成农民心理承受能力的崩溃和农村生活的混乱不安。
3行政手段推广农业保险的色彩比较浓厚
某些试点在推行政策性农业保险过程中把握不准自身的定位，常常利用行政命令将任务层层分解至各乡镇，并严格要求全部按期完成，有些地区甚至将参加农业保险与粮食补贴等政策直接挂钩，偏离了党中央关于政策性农保的支持方向。与此同时，地方政府对于承保公司的选择上采取内部指定的方式而并非公开招标的方式产生，这就造成了承保公司在优化农保体系方面的“惰性”，“看不见的手”也就不能够自发的调节和调动农保市场的供需平衡。
（三）保险机构方面
1专业人才匮乏，核损结果缺乏准确性
目前我国保险专业人才在农村发展的数量极，在基层发展政策性农保就需要一批既能够准确把握国家农业保险政策，又了解农村现状和农民心理的专业保险人。由于专业人才的匮乏，所导致的最突出问题就是自然灾害之后，核损过程的科学性和核损结果的准确性遭到当地农民的质疑，甚至有些时候会导致保险机构和农户之间的激烈争议和经济纠纷。2缺乏商业保险公司的参与和支持
近年来我国农业保险的赔付率是相当高的，一般都在60%以上，如果再加上20%的经营费用和管理费用赔付率一般都在80%以上，有时候甚至会超过100%，这种情况下就使得商业保险公司入不敷出。对于以营利最大化为目标的商业保险机构而言，农业保险很有可能是笔赔钱的买卖，相比之下，它们更愿意“独善其身”、“避而远之”。商业公司的消极参与以及农民薄弱的参保意识就会出现双重弱化农业保险的情形，使农业保险不断萎缩。
（四）农民方面
在政策性农业保险试点开展进程中，造成农民朋友有效需求不足的原因如下：第一，政策性农保的高成本与家庭低收入之间的矛盾。目前我国农业发展正处于传统化向现代机械化的过渡时期，农业基础薄弱，区域之间发展不平衡，缺乏收入保障机制，在扣除了各项生产、生活资料及最基础的医疗和教育支出以后，可支配的收入微乎其微，农保支出超过了其承受能力；第二，我国长期实行的巨灾中央财政拨款救助制度，形成了农民对政府依赖心理，使得他们缺乏主动防范和规避风险意识；第三，家庭联产责任承包制使得农业生产分散化经营，小规模的土地经营弱化了农业保险的经济保障功能。
四发展我国政策性农业保险的政策建议
（一）完善相关政策法律法规体系
1加快农业保险立法进程
有关部门应加快制定《农业保险法》，以此来确立政策性农业保险在国家农业保护制度中的主体地位。《农业保险法》条例应明确规定农业保险的保障水平、保障范围、运行方式、参与方式、经营主体资格、保险双方的权利义务、会计核算制度、基金筹集方式、财政补贴标准等内容，以促进政策性农业保险的体系化和法制化。
2建立多层次的巨灾风险分散机制
首先要建立农业巨灾风险基金或巨灾风险融资机制，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定的补偿。其次是成立中国农业再保险公司，承担起国家农业再保险的职能。3设立政策性农业保险监管机构
以防避免出现因农业、金融、投资、税收、财政等领域各自为政、分割管理及资源分散而导致的高投入、低效率的局面，应考虑在目前保监会监管部门的基础上，联合农业部、财政部、发改委等有关部门，成立专门的政策性农业保险管理局或农业风险监管机构。
（二）增强政府行为的有效性
1增加财政补贴及税收优惠
政府可以从以下几方面确定补贴资金来源：一是从每年的财政收入中划出一定的比例用以补贴农业保险；二是适当调整财政支出结构，抑制行政经费支出增长，提高资金利用率，将削减的费用补贴农业保险给付标准；三是将农保补贴政策调整为：农业保险保费补贴、粮食生产者直接补贴、农业生产机具补贴和良种补贴 “四补贴政策”；另外，国家应从税收政策方面给予优惠及支持，以体现党中央对农业生产“多予少取放活”的方针。
2建立专门的国家农业保险管理机构
农业保险的政策性特征使其对政府具有强烈的依赖性，国家应建立国家农业保险管理机构，全面统筹管理农业保险，突出农业保险的国家意志和社会效益。国家农业保险管理机构由中央财政出资成立，其性质为非营利性质的国有独资公司，隶属国家农业部，经营管理费用由政府直接拨付，并免征所有税费，以便于准备金的长期积累和管理机构的稳定运营。
（三）提高保险机构经营能力
1提高保险公司业务水平，改善经营效率
在贯彻执行农业保险政策过程中，农险公司不能一味地做执行者，也要根据市场变化和实际需求改变经营战略，努力提高保险技术，使核损过程更加科学、赔付更加公平，有效地减少道德风险的发生。同时还需要与农业主管部门合作，不断扩大承保范围，增加保险险种，扩大保险覆盖面，提高赔付率等，以确保政策性农业保险在推进社会主义新农村建设方面发挥更大的作用。
2加强专业人才队伍建设
由于农业保险缺乏专业人才，遇到多起理赔事件时，人员配备上常常会出现捉襟见肘的情况，因此保险机构要认识到培养专业化农业保险人才的重要性，采取提高机构内部人力资
源的福利待遇及在岗保险员工专业化培训“双管齐下”的方针，更好地为广大农户提供专业化的优质服务。
（四）加大宣传，提高农民认知程度
一是要通过农业技术推广站部门，鼓励和带动农民集中积极性；二是保险公司要加大宣传和业务咨询力度，通过宣传单、农业保险知识讲座等“喜闻乐见”的形式，讲解相关政策、条款、参保程序、保险费率等知识，增强农民对政策性农业保险的认知程度。
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侯晓康，女，1988年11月出生于山东省菏泽市，2006年至2010年就读于山东财经大学劳动与社会保障专业，现就读于陕西科技大学企业管理专业研究生，研究方向为电子商务。
联系方式：侯晓康，电话：***；邮箱：myfirstandlastlove@163.com；通讯地址：陕西省西安市未央区 陕西科技大学西安校区 管研10级848信箱，邮编：710021。
