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【要点提示】
出于社会秩序的稳定性、市民生活的可预测性之要求，国家与人民之间应存信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活，当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，得保护行政相对人的信赖利益。
【案例索引】
一审：浙江省诸暨市人民法院（2007）诸行初字第9号 二审：浙江省绍兴市中级人民法院（2007）绍中行终字第42号
【案情】 原告：蔡维焕
被告：诸暨市国土资源局
第三人：诸暨市暨阳街道三江新村经济合作社
一审法院对事实的认定如下：2006年9月，暨阳街道原杨蔡村在诸暨市行政村调整时改名为暨阳街道三江新村。原告蔡维焕系诸暨市暨阳街道三江新村村民。2005年3月20日，蔡维焕与暨阳街道原杨蔡村经济合作社签订土地承包合同。约定承包土地面积为91亩，承包期限从2005年3月20日至2025年9月15日止，承包土地主要用途为种植业、养植业、开发农业等涉农项目。2005年3月起，蔡维焕将向村承包的91亩土地私下向村民转包的40亩土地开发成“淀墉畈观光农业园区”，并未经批准，擅自陆续在承包土地上建房。诸暨市国土局于2005年4月18日对蔡维焕的用地行为进行立案调查，同年10月10日作出诸土资监罚（2005）第137号行政处罚决定。2006年8月11日，诸暨市国土局以对被处罚人蔡维焕挖掘田塘的行为是否破坏种植条件的认定存在分歧为由，撤销诸土资监罚（2005）第137号行政处罚决定。2006年7月17日，诸暨市暨阳田土资源勘察测绘有限公司受诸暨市国土局委托，测定蔡维焕开发的“淀塘畈观光农业园区”建筑占面积为3317.2平方米。同日，诸暨市资源规划利用站认定“淀塘畈观光农业园区”属基本农田保护区，开发“淀塘畈观光农业园区”并建造房屋不符合土地利用总体规划。2006年9月7日，诸暨市田土局对蔡维焕作出诸土资监罚（2006）第63号行政处罚决定，责令原告自接到行政处罚决定书之日起十日内自行拆除在非法占用的面积为3317.2平方米土地上的建筑物和其他设施并退还所占用的土地。蔡维焕不服诸暨市田土局作出的行政处罚决定，于2006年11月6日向诸暨市人民政府提起行政复议。2007年1月15日，复议机关作出诸政复决字（2007）第1号行政复议决定书，维持诸暨市国土局对蔡维焕作出的行政处罚决定。
一审后原告蔡维焕不服提起上诉，二审法院就蔡维焕承包91亩土地之后的事实认定如下：
其后蔡维焕从村里及部分村民那儿承包水塘及周边土地开发成“淀塘畈观光农业园区”。2005年11月23日，诸暨市发改农[2005]289号文件《关于诸暨市淀塘畈休闲农庄可行性研究报告的批复》，原则同意建设农庄项目。蔡维焕随即投资建设了餐饮、住宿、娱乐、垂钓、果蔬采集为一体的综合性观光农业，投资达1000多万，并取得消防、治安、环境保护、卫生、文化、旅游等相关行政许可。2006年6月，绍兴市发改委将其列为2006年度绍兴市循环经济“850”工程重点项目。由于尚未办理土地利用的相关手续，诸暨市国土资源局于2005年4月18日对原告的用地行为进行立案调查，同 年10月10日作出诸土资监罚（2005）第137号行政处罚决定。[后与一审认定一致] 原告蔡维焕认为，原告所占有使用的土地系通过公开竞标的方式合法取得，且随后向诸暨市暨阳街道办事处、诸暨市发展和改革局等提交了项目相关申请、报告；在获得高度肯定与积极评价后方启动立项；故不存在非法占用土地或擅自建设的问题。被告以《土地管理法》第二条第三款
1、第七十六条2为依据对原告径行处罚。原告并无违反第二条第三款之情形，其占有使用的土地系依《土地承包法》合法取得，不适用第七十六条的规定处罚。即便处罚，“限期拆除、退还土地”亦为错误的处罚决定。
另被告曾于2005年10月作出诸土监罚（2005）第137号土地违法案件行政处罚决定书，2006年8月11日又作出关于撤销土资监罚（2005）第137号土地违法案件行政处罚决定书的决定，根据“一事不再罚原则”，不应再对原告进行处罚。对一个投资达1500万元的农业开发项目的土地违法案件的行政处罚，根据《行政处罚法》第四十二条之规定，当事人要求听证，应当组织听证，而被告并没有依法规定组织听证，于法定程序不符。
[1] 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
[2]未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。被告诸暨市国土资源局认为，其对原告作出的处罚决定事实认定清楚、程序合法、适用法律正确。原告蔡维焕未经有批准权的人民政府批准，于2005年3月开始，擅自在暨阳街道原杨蔡村号子田处的土地上建房，经核定，原告用地处属基本农田保护区，其占地建房进行非农建设的行为违反了土地利用总体规划确定的土地用途。
被告本着依法行政的理念，主动撤销了对部分事实认定存在分歧的处罚决定，并在严格认定事实的基础上，重新按照法定程序对原告非法占地建房的行为进行了行政处罚，依法作出诸土资监罚（2006）第63号土地违法案件行政处罚决定。被告依法重新作出行政处罚决定的行为并不违反我国行政处罚法规定的一事不再罚原则。同时，对原告作出责令退还土地和限期拆除地上建筑和其他设施的行政处罚，并非我国行政处罚法规定的必须进行听证的事项。
原告依法可以取得土地的承包经营权，但是，其在承包经营的土地上从事农业生产以外的非农建设行为，一是未经有批准权的人民政府合法批准，二是擅自改变土地用途，完全是一种非法使用土地的行为，而该种行为正是《土地管理法》第七十六条所列的一种典型的土地违法行为。
【审判】
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，原告蔡维焕向暨阳街道原杨蔡村经济合作社承包的土地是耕地，属基本农田保护区。原告未经有批准权的人民政府批准，擅自改变土地用途，在承包土地上开发“淀塘畈观光农业园区”并建房，不符合土地利用总体规划，是非法战用土地的行为，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出拆除在非法占用的面积为3317.2平方米土地上的建筑物和其他设施并退还所占用的土地的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院应予支持。原告认为其占有使用的土地是合法取得，建造房屋是经相关部门审批同意的观点与事实不符。原告蔡维焕与暨阳街道原杨蔡村经济合作社签订的土地承包合同约定承包土地主要用途为种植业、养殖业、开发农业等涉农项目，而并无约定允许原告在承包土地上建造房屋；诸暨市发展和改革局、暨阳街道办事处也未作出同意原告建房的批复。原告认为，被告重复作出处罚决定、未按规定组织听证、单方面认定原告非法占地建筑面积为3317.2平方米及被告认定原告的建筑物中有部分是他人所建的理由，无事实和法律依据，本院不予采信。
原告要求撤销被告作出的诸土资监罚（2006）第63号行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款
（一）项之规定，判决如下：维持被告诸暨市国土资源局于二00六年九月七日作出的诸土资监罚（2006）第63号行政处罚决定。
【上诉】
原告蔡维焕不服一审判决提起上诉，上诉意见如下；
原判认定事实错误，上诉人占有使用的土地为合法取得，上诉人通过公开竞标，取得原杨蔡村子田21年的承包经营权，并于2005年3月与诸暨市暨阳街道原杨蔡村经济合作社订立农田承包合同。一审判决认定上诉人承包土地是耕地是错误的。在承包合同时上诉人建临时建筑的位置是水塘，原来是承包给他人养蚌的，根本不是耕地。所以改变耕地用途的不是上诉人。原审法院认为蔡维焕用地违反土地利用总体规划，但诸暨市国土局至今没有出示土地利用总体规划的说明及相关文件。
蔡维焕取得土地承包经营权后，即向诸暨市暨阳街道办理处、诸暨市交发展改革局等政府部门提交淀塘畈农业生态园建设项目立项申请及可行性研究等报告。诸暨市发展改革局于2005年11月23日作出诸发改农（2005）289号文件，肯定了蔡维焕的生态休闲农业项目具有较好的经济效益、社会效益和生态效益。原则上同意蔡维焕建设休闲农庄，且诸暨市发展和改革局已将此文件抄送诸暨市国土局。鉴此，蔡维焕基于对政府行为的合理信赖，有理由相信其行为符合国家法律法律以及政策的规定，故诸暨市国土局不应再对其进行处罚；更何况处罚本身，也具有适法不当之情形。
在行政处罚程序上，该处罚（如若实现）将事项直接导致项目无法停业，蔡维焕的项目涉及金额高达一千多万，又是被绍兴市发改委列为绍兴市“850”工程工程的重点项目。根据《行政处罚法》第四十二条之规定，行此重大处罚决定，应履行告知义务并组织听证。
【二审】
二审判决认为，上诉人蔡维焕虽然通过土地承包法使用土地并经相关行政机关的许可，然而在农庄的建设行为未经土地管理部门的审批应属违法。但本案上诉人蔡维焕是通过承包依法取得土地使用并经发展和改革和改革局同意建设的农庄项目，出于对正当利益期待以及响应政府发展农村经济政策的引导进行了投资建设，并且取得消防、治安、环境保护、卫生、文化、旅游等相关行政许可。因此，被上诉人对上诉人的违法行为进行查处时应考虑上述情节，并在行政裁量时充分考虑其行为的特点。行政处罚结果与相关政府部门已经生效的行政许可的衔接。同时，根据《土地管理法》第二十一条第四款规定：土地利用总体规划实行分级审批，诸暨市土地利用总体规划应农级报省人民政府批准。被上诉人在作出行政处罚时尚未提供该土地利用总体规划，致使争议土地的性质并不明确。而且在上诉人承包土地前该土地已被挖塘放水养蚌，客观上土地用途已经改变。本院注意到，上诉人在农庄上的部分建设为可移动的竹木建筑，被上诉人在上诉人已取得土地承包经营权的情况下，以此认定其非法占地不当。关于行政处罚程序。《行政处罚法》第四十二条规定对于停产、停业应当听证，本案被上诉人的处罚第拆除决定，涉及上诉人1000多万的财产利益，也涉及农庄经营的停业，应当属于重大利益，根据行政正当程序的原则，对当事人的重大利益产生影响时，应该履行告知义务并组织听证，而且在本案当事人要求听证的情况下，被上诉人未组织听证有违于法律的规定，属行政程序不当。综上，被上诉人所作行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当，程序违法。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。原审对被诉具体行为的合法性审查不够，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
一、撤销浙江省诸暨市人民法院（2007）诸行初字第9号行政判决；
二、撤销被上诉人诸暨市国土资源局作出的诸土监罚（2006）第63号行政处罚决定；
三、由诸暨市国土资源局重新作出具体行政行为。
【评析】
在行政法领域，行政依赖保护原则是规范政府行为诚实守信的一条基本原则。虽然在立法上，我国尚无具体的具体的法条可供援引，然而，该原则被视为行政法之为法的基本存在，已在实践中被予以承认并在多次判决中出现。所谓行政依赖保护原则，是指基于对维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑，当社会成员对行政过程中的某些因素的不变性形成合理依赖，且其信赖利益值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或者变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。
在适用依赖保护原则时，为了社会成员的正当权益和法律秩序的安定性都能够恰当的维护，即实质上的依法行政得以遵循，形式上的依法行政原则可能受到一定程度的弱化。凡对相对人产生设定或确认权利或法律上重大利益的行政行为授益行政行为。当行政机关对已经作出的行政行为，基于公共利益或其他因素考虑，有意加以撤销或废止时，如果该行政行为是授益行为，则其撤销或废止裁量权的行使要受到较大的限制，须考虑相对人信赖利益的保护。
信赖保护原则的提出，要求我们关注形式正义的同时，也尽量去实现法的实质正义。尤其是政府的各类行政行为，尤其是授予行政相对方某种权利和利益的行政行为，即使违法也不得随意撤销。适用该原则必须符合下列条件：１、依赖基础——有形式上的具体行政行为存在作为行政相对人依赖的对象。２、信赖表现——当事人因依赖该行政行为而对其权利或财产等作出了处理。３、依赖值得保护，当事人对行政行为的作出须善意且无重大过失；若依赖的成立是由可于当事人的事由所导致的，该依赖不值得保护：①.依赖基础是基于当事人恶意欺诈、胁迫或其他不正当手段而获利；②当事人对重要事项为不正确的或不完整的说明（如果该事项的产生是由行政机关的行政行为引起的，不在此列）；③当事人明知或因重大过失而不知道依赖基础违法的；④其他行政机关预先保留变更权、废止权的。
符合上述条件的，即适用信赖保护原则，但应采用何种方式保护当事人的依赖，则涉及具体个案中公共利益与私人依赖利益的衡量。通常，保护方式有两种；一是存续保护，即维持原来的依赖基础（行政行为），不论该依赖基础是否合法；二是依赖利益补偿，即撤销或废止原来的依赖基础（行政行为），但给予当事人适当的财产补偿。本案适用行政依赖保护原则，通过存续保护的方式，撤销被告重新作出具体行政行为，维护原告的合法权益，判决正确。首先，有依赖基础，当事人蔡维焕已将其项目申请报请街道、诸暨市发改局等部门，不仅获得了批准，而且相关部门还给予了正面积极评价与重点鼓励（绍兴市发改委将其列为“850重点工程），所以应该讲，蔡维焕不仅有信赖基础，而且这一基础是极为厚实的。其次有信赖表现，蔡维焕在征得街道与诸暨市发改局的同意后，已着手项目的运营，房屋已经建好，表明其已经在相信其行为合法，并已开始运营这一项目。最后，该信赖值得保护，该项目系政策重点鼓励的项目，能促进就业活跃农业经济，且并无权益人欺诈或重大误解之类的瑕疵。
当然，本案案情复杂，涉及到的的法律关系较多，除以上的信赖利益保护之外。还存在程序正当，诸暨市国土局未依法组织听证等问题，二审法院充分考虑了以上因素，作出了撤销诸暨市国土局行政处罚决定的判决，是适当的，正确的。
