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关于我县节约集约利用土地的调查与思考
发布日期：2012-6-8
2011年8月23日胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第31次集体学习时指出：用三个“最严格”强调中国的土地管理制度。即“最严格的土地管理制度”、“最严格的耕地保护制度”、“最严格的节约用地制度”。在土地供需矛盾日益凸显的背景下，国家“十二五”规划纲要明确提出要落实节约优先战略。我县作为 “县域科学发展示范点”，如何做到既要保证建设用地供应，又要严格保护耕地，实现保护资源和保障发展两不误，这是必须正视和解决的现实问题。我们通过调研，形成此调研报告。
一、我县土地资源利用的基本特点
我县区域面积506.6平方公里，辖6镇3街道，户籍人口38万，外来人口37万，境内河网密布，一马平川，是著名的江南水乡，土地资源利用特点明显：
（一）用地结构单一。第二次土地调查资料显示，全县现有耕地41.48万亩，占全县总面积的54.59%；园地和草地面积0.31万亩，占0.41%；水域及水利设施用地12.37万亩，占16.28%；城镇、村及工矿用地18.65万亩，占24.54%；交通运输用地3.07万亩，占4.04%；其他土地0.11万亩，占0.14%。由此可见，我县建设用地主要是城镇、村及工矿用地和交通运输用地，2项占了全县总面积的28.58%。
（二）土地空间有限。首先新一轮土规（2006年-2020年）全县允许建设用地空间为23.05平方公里，经过前些年的开发利用，目前仅剩13平方公里。其次新一轮土规编制 “有条件建设区”为36平方公里，其中26平方公里为基本农田，目前已很难置换为建设用地。再次新一轮土规全县基本农田保护面积为38.8万亩，占总耕地面积41.48万亩的93.5%，高出上一轮农保率7.5个百分点（全市为88%，全省为85.6%）
（三）供需矛盾突出。“十一五”期间，全县用地需求每年以18%的速度增加，全县农转用面积21160亩，平均每年4232亩，其中计划指标6117亩，折抵指标3826亩，复耕指标11217亩。而实际供地面积达25195亩，平均每年5039亩。预测“十二五”期间全县可用用地指标为9840亩，仅为“十一五”的46.5%，其中年度计划指标预计可取得4000亩，农村土地整治5840亩，年均可新增建设用地供应1968亩，同比减少53.5%，土地供需矛盾十分突出。
（四）占补平衡困难。县域内可开发的未利用地已所存无几，耕地后备资源极其匮乏，实施新一轮土地利用总体规划保持耕地总量动态平衡将缺口很大。经估算，我县可供开发的非耕地和断头浜总量不超过5000亩，而“十二五”期间全县需要新增建设用地约1万亩（不包括重大基础设施项目），到2015年我县将无新增耕地可用于占补平衡。（如江苏射阳县每年海涂就可新增0.8—1万亩，土地后备资源十分丰富）
（五）亩均投入产出低。据统计，2011年，我县规上企业土地投资强度亩均136万元、亩均产出190.5万元、亩均工业增加值34.2万元、亩均税收8.61万元；而全市规上企业投资强度亩均220万元、亩均产出258万元、亩均工业增加值45万元、亩均税收9.99万元。同时，不同行业、企业间的差异也很大，在亩均产出上木业家具仅为122万元，而化学原料及化学制品制造业达到553万元；在亩均税收上，木业中位居前位的钱塘木业仅为45.9万元，而像田中精机装备制造业达到144万元。据有关部门调查统计，目前全县亩均税收1万元且亩均工业增加值10万元以下的规下企业还有69家，占地5247亩，占总量的17%；69家企业2010年税收2675万元，占总量的0.7%；工业增加值2.57亿元，占总量的1.7%。
二、我县节约集约用地的初步成效
近年来，县委、县政府对节约集约利用土地高度重视，在今年开展的五大专项行动中，把土地“要素保障创新行动”作为首要行动，形成了实施方案，并做了大量细致扎实的工作，取得了初步成效。
（一）实施工业用地节约集约工程。县政府于2007年出台了《关于促进工业用地节约集约利用的实施意见》、县府办于2008年下发了《关于印发嘉善县工业用地节约集约利用实施办法的通知》，提出自2008年开始实施“腾笼换鸟”、“退低进高”、“提高容积率”、“增加投资强度”四大工业用地节约集约工程。2011全县通过实施“五个一批”，共完成退出落后低效产能企业（项目）共82个，盘活土地资源1116亩。2011年还成功创建为省级节约集约模范县和部级达标县。
（二）开展“三旧”改造调查摸底。2010年对全县“三旧”（旧城区、旧厂区、旧村庄）改造的潜力进行了调查摸底分析，各镇（街道）根据土地利用总体规划和城市（镇）总体规划，以土地利用现状图或地形图为底图，将需改造的旧城区、旧厂区、旧村庄构绘出来，确定改造地块及面积，经各镇（街道）上报，全县“三旧”可改造面积10092亩，其中：旧城区584亩、旧厂区6322亩、旧村庄3186亩。
（三）有序推进“退二进三”工作。初步确定了 “退二进三”的政策意见，如原地块转型为批发零售、住宿餐饮、商务金融等商服用地的，则将超过底价部分按净收益的50%奖励给原用地单位；如原地块转型为城镇住宅用地的，则将超过底价部分按净收益的20%奖励给原用地单位。目前，通过各主体自行申请和相关部门实地踏勘审核，确定了魏塘、干窑、大云、罗星、开发区等9宗地块作为“退二进三”试点，总土地面积1908亩，目前试点单位正在组织实施之中。2011年全县验收确认的节约集约利用土地项目44个，可节约集约利用土地面积1572.6亩，盘活存量厂房近8万平方米。
（四）实施农村土地综合整治。全县已批准农村土地综合整治项目14个，其中2009年5个，2010年8个，2011年1个。14个农村土地整治项目涉及全县6镇3街道，项目区总规模133242亩，规划搬迁总户数7530户，规划复垦总面积6071亩，已核拨周转指标3163亩，其中：用于安置区建设、二三产等其他用地面积分别达到1568亩和318亩，占已核拨周转指标的50%和10%。完成搬迁农户1039户，复垦土地945亩（其中市级已验收828.2亩），占已核拨周转指标的29.88%。
（五）强化用地准入和批后监管。主要是把好“三关”：首先是把好项目联审关。出台《嘉善县工业投资项目评价办法（试行）》，严格执行国家产业政策和“双控”指标，实行经营性用地和工业用地履约保证金制度。其次把好合同履行关。将开竣工时间、“双控”指标、达产要求、挂牌施工等纳入合同管理，对不能按合同履行义务的，按规定收取滞纳金或违约金，直至取消合同、收回土地。再次把好重次登记关。在竣工验收时，按照出让合同和补充合同的约定，对容积率等主要指标进行核实，对符合要求的予以发放土地使用权证，不符合要求的，限期整改。
三、我县节约集约用地的问题思考
我们调研后感到，目前在开展节约集约利用土地过程中有以下问题值得思考：
（一）法规政策的推力不够。前期因项目分期实施、企业圈地行为、法律缺乏约束等多种原因，导致土地用而未尽数量相当可观。目前在腾退拥有合法使用权且依法审批过的项目用地时，仍然缺少必要的法律条款支撑，而要腾退这些低效利用土地，在实际操作中路径还不够多，手段和措施还不够有力，目前基本上局限于经济补偿这一办法，容易使当事人讨价还价，腾退成本增加、难度加大。
（二）行政推动的合力不够。腾退低效利用土地涉及多个部门的职能，需要各部门形成合力，克难攻坚。我们感到目前还缺乏一个强有力的部门协调机制，腾退的项目大多是个案，很难用一个政策来执行，有时往往需要领导出面协调才能解决问题，容易造成头痛医头、脚痛医脚的被动局面，长期下去很难常态化推动这项工作。
（三）腾退资金的支撑不够。从目前情况看，无论农村土地整治、“退底进高”、“退二进
三”和“五个一批”工程，还是土地“二次开发”，都需要大量的资金作支撑，但由于政府性融资平台的清理，镇（街道）已很难进行融资，在县级层面上也缺乏有效的融资平台来支撑项目的包装和实施，加上主体财力的局限，导致一些项目腾退不彻底，没有用净地出让的方式进行操作，容易造成遗留问题。
（四）政策导向明确不够。目前，腾退低效利用土地的思路有了，但具体办法措施还不多。关键是没有一个明确的腾退标准和机制。譬如：对小木业、小印染、小水泥（建材）、小冶炼、小造纸、小化工、粘土砖瓦窑和铅酸蓄电池等八大行业如何进行强制性淘汰？对单位土地产出少、贡献低、能耗大、占地多的企业，如何通过整体或部分转产、嫁接、合资、合作或转让等方式来实现“退低进高”或转型升级都缺乏相应的办法和措施。（江苏省射阳县对乡镇工业园区的规模已严格控制，不能再铺摊子，对引进的项目原则上集中到县里4大园区落户，考核上项目算乡镇，税收县镇各半分成）
（五）土地开发整理力度不够。土地后备资源少，分布不均衡，开发利用难度大，新开发土地的后续管理不力，抛荒、非法搭建时有发生。农村土地整理项目及“两新”工程推进因资金短缺，空间指标制约，推进速度滞缓，且主体间不平衡，按年度使用和归还周转指标的情况看，今年我县力争完成复垦面积1322亩，确保归还2009年5个项目662亩周转指标任务，但今年一季度全县仅完成复垦15亩。因此，2012年复垦还债压力非常大。对存量土地如何有效利用还在探索过程中，由于缺乏必要的约束与激励机制，土地“二次开发”及“两新”工程推进积极性普遍不高。
（六）出让金提留偏多偏高。据了解，目前出让一宗土地有10项提留，总提留比例一般在总地价的35%—40%。10项提留中： 2项是新增提留（教育专项资金和水利建设专项资金：按净收益的10%收取）。6项是原有提留（土地收益基金和政府偿债风险准备金：按总地价的5%收取；社会保障统筹基金：按总地价的10%收取；廉租住房保障基金：按总地价的2%收取；土地复垦专项资金：按总地价的1%收取；土地节约集约专项资金：按总地价的1—2%收取）。2项是县定提留（农业开发资金：3500元/亩；公路建设资金：2000—5000元/亩不等）。特别是一些政府回购项目，再次进行出让提留，使主体收益倒挂，已严重影响各主体开发利用土地的积极性。
四、我县今后节约集约用地的意见建议
节约集约用地的含义：一是节约用地。就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地。二是集约用地。即每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度。三是有效用地。即通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。在此，对我县下一步节约集约利用土地提出如下建议：
（一）要注重观念更新。要切实增强节约集约用地的责任感、紧迫感和使命感，提高节约集约用地的积极性、自觉性和主动性，确立“只有节约集约，才能保障发展用地”和“亩产论英雄”的理念，树立“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的观念，全面推行资源节约集约利用、走内涵挖潜的新模式，全面推进资源、资产、资本“三位一体”和数量、质量、生态管控并举的资源管理新机制，真正实现“两个转变”即由增量扩张向存量挖潜转变，由粗放使用向高效利用转变。同时要算好我县土地资源帐，根据2011年度土地利用现状变更调查数据，我县建设用地已占区域土地总面积的28.87%，已接近国际30%的警戒线（北京为18%，苏州为20%，天津为25%，上海为29%）。昆山市2010年工业项目投资强度内资就达到458万元/亩，而我县2011年度工业用地平均合同约定投资强度仅为120万元/亩。因此，我县在“投资强度”这个指标上还有较大的挖潜空间。
（二）要注重有效利用。就是对“转而未供、供而未用、用而未尽”的项目进行重点清理。据调查：截止今年3月底，全县共有闲置用地15868亩，其中：转而未供土地11931亩，其
中工业项目有4000亩；供而未用土地3937亩，其中工业项目有2036亩；“用而未尽”项目事实上很多，至今尚未作过系统的调查和统计。为此，要建立现有存量土地动态档案，全面、及时、准确掌握存量土地的批准时间、面积、类型、用途、权属、分布与处理情况，企业的生产经营情况以及存量土地可以利用的方式，要花大力气进行彻底排摸清理，做到情况明，底子清，操作得当就是很大的土地潜力。
（三）要注重“二次开发”。即“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造。据了解我县可改造的“三旧”面积达10092亩。目前，省国土厅已原则同意我县作为《低效利用建设用地二次开发》试点县，我们要抓住机遇，用足用好政策。要鼓励和引导“三旧”业主依法转让或出租闲置房，通过实施老厂改造、内部整理、余缺调剂、引进先进设备等途径，对空闲地、闲置房和低效利用土地进行整合，实现土地的充分开发利用，提高土地利用效率。当然“三旧”改造在政策处理上难度要大些，但只要方法措施得当，也是我县下一步盘活土地的潜力。与此同时，在土地的占补平衡上，对小河小浜的开发利用一定要慎之又慎，特别对断头浜的利用也要有占补平衡的方案，总的建议是水域面积只能保持，不能减少。
（四）要注重临时用地清理。在全县进行普遍清理的基础上，要把320国道两沿作为清理的重点。据了解：80年代为了鼓励发展个私经济，在320国道等公路两沿审批了较多的“两户一体”生产性、经营性临时用地，当时规定用地时间为2年，现在近30年过去了，由于生产经营发生了变化，目前许多房屋闲置，场地荒芜，浪费严重，有的甚至改变了用途或用地性质。我们认为，临时性建设用地是有法律规范的，盘活用好这些存量土地也是缓解目前土地资源要素制约的有效办法。
（五）要注重长效管控。首先要严格实施土地利用总体规划，充分发挥规划的引领和管控作用。其次要健全建设用地准入和批后监管评价机制，制定出台相关细则，全面实施新建项目竣工用地复核验收制度。再次要建立GPS土地动态巡查系统，实现在建项目、巡查路线和巡查人员实时监管“三定位”，初步建立“以图管地”的监察模式，提高土地执法监管效率。最后要加快责任体系建设，相关部门要各司其职、协调联动，加强对节约集约用地各个环节的监督、检查和执法，保证和促进各项措施真正落到实处。
（六）要注重机制创新。首先要研究建立企业评价体系，对能耗大、产能低、贡献小的企业实行末位退出机制。同时要建立工业项目用地地价的调节机制，使之与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理。其次要完善土地使用税调节政策，对闲置土地、空闲土地、低效土地适用最高税率，增加土地的保有成本。再次要建立未供土地的源头防范机制，加大闲置土地的处置力度，形成闲置土地发现、处置、利用的常态化管理机制。
