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大多数乡镇干部坐在“火药桶”上？
本刊记者曹晖
最近有一本名为《向农民道歉》的书引人注目，书的作者是陕西省白水县委常委、组织部长马银录。2001年11月25日，该县西固镇器休村因收税的乡镇干部态度粗暴，导致了数百农民打砸镇政府和派出所的恶性事件。马银录带领工作组驻村93天，写下了20万字的手记，真实记录了该村紧张的干群关系和农民的现状。
器休村事件肯定不是孤立和偶然的。据说这本手记作为内部资料在陕西省县级以上干部中流传时，许多人都潸然泪下。
乡镇干部基本上是本县选拔出来的本乡本土人，他们与当地群众有着一种天然的乡土亲情和故乡情结，在一般情况下，他们不会轻易地去得罪与他们有着千丝万缕联系的乡亲们。现在农村的干群关系到底怎么样了?中央编译局当代政治研究所常务副所长何增科教授，用“大多数乡镇干部坐在火药桶上”作了回答。
乡镇干部是不是“歪嘴和尚”？
许多人认为乡镇党委书记、乡镇长是一个不错的职业。但不知从何时开始，记者注意到一些乡镇领导并不这样认为。好几年了，浙江遂昌县一位乡党委书记的话至今还记忆犹新：小时候见披着军大衣的公社书记，到处发号施令，以为公社书记就是世界上最神气的人，现在自己当上了，才发现这是’一个天底下最苦的差事。无独有偶，记者在甘肃有一个当乡党委书记的朋友，最近平调任县里一并无实权的局长，流露出的却分明是掩饰不住的喜悦。这恐怕与近年来乡镇干部的种种“恶行”被“口诛笔伐”有关，农村一出事，对乡镇干部的批评便铺天盖地而来，免不了要撤职查办几个乡镇干部“以平民愤”。当然从来也没有谁直接否定过乡镇干部，但一些学者发表的意见应该不是没有所指的：有的建议撤消乡镇这一级行政机构，有的建议把乡镇政府作为县一级的派出机构，有的建议把乡镇的职能大大削减。毫无疑义的是，前段时间的扩乡并镇是“拆庙赶和尚”，而目前正在实施的税费改革，普遍看法是，这是从经费上“卡脖子”。
就连乡镇干部也把自己的工作总结为“要粮要款、结扎引产”，戏谑中带着几分真实，真实中又带着几分无奈。
何增科副所长介绍说，改革开放以来，经济体制改革对农村长期实行的政治体制产生了巨大的冲击。以往农村的政治和经济相结合的体制(公社制)被打破，实行了家庭联产责任制，农民成为了一个自主的生产单位，而乡镇政权的管理职能仍然是计划经济那一套。落后的管理方式是目前乡镇干部与农民关系日渐紧张的根源。上面千条线，下面一根针。当许多不符合当地实际情况的政策和做法需要贯彻执行时，乡镇干部必然面临着来自村民组织和农民的强烈反抗。
当代政治所杨冬雪博士还认为，现行体制给乡镇干部提供了“不干事或乱干事”机会，但个人的品德、修养不同，乡镇干部在不同程度地把现行体制的缺陷扩大化，从而形成恶性互动。
造成千群关系紧张的体制缺陷
乡镇领导事实上的任命制。乡镇主要负责人的任免权主要集中在县委及组织部门手中，选举多流于形式。以正副乡长选举为例，在选举时，乡党委首先要召开乡人大代表中的党员代表(一般占代表总数的50%)会议，讲明县委人事安排意图，同时在人大代表中成立临时党支部和党小组，通过党员的细致的思想工作使其他人大代表对选举达成共识，确保县委的意图在选举中得以体现。这种事实上的任命制，使乡镇领导把时间、精力甚至金钱多用于与上级领导和组织部门搞好关系，跑官、卖官多由此产生和蔓延，目前暴露出来的只是冰山一角。
数字指标决定乡镇领导升降去留．制定计划、确定数字指标及检查指标完成情况和组织评比活动，是县委县政府及各职能部门日常丁作的一个重要组成部分。数字指标多数严重脱离各乡镇实际，而乡镇只能是完成和超额完成，否则乌纱帽难保。“一手高指标、一手乌纱帽，没有高指标，就摘乌纱帽”，是形象的说法。其结果只能是迫使乡镇领导弄虚作假，“干部出数字，数字出干部”就不足为奇了。另外，乡镇把大部分精力和时间用在完成任务和应付各种检查、评比，难以为当地老百姓做一些实事，而各种“政绩工程”、“形象工程”则层出不穷。
乡镇财政依赣于乡村经济组织．乡镇财政由三部分组成，第一部分预算内收入，是中央和上级在乡镇提取各种税收后留给乡镇的一部分，这部分仅够“吃饭”，目前中等经济发展水平的乡镇连“吃饭”都不够。乡各职能部门的上交是第二部分，资金来源主要是通过向其管理或服务对象收取各种费用，“以罚代管”、“只罚不管”是这些部门的现实，也是农民负担过重的一个重要源头。乡自筹资金(统筹集资款项)则是乡财政的第三夹源这三部分一般情况下是难以维持乡镇的经费支出的，为补足差额部分和搞建设(有相当部分是“政绩工程”和“形象工程”)，在乡镇企业发达地区便加重乡镇企业的负担，在乡镇企业不发达地区，便向农民集资筹款。农民无力抵制来自乡镇政权和各职能部门的各种集资收费，又无权监督乡镇财政收入的使用情况。这是乡镇干部腐败现象严重的一个重要原因。
乡镇体制改革谨慎乐观
杨冬雪博士对乡镇体制改革持一种积极的态度，并认为我国在宏观制度上是完善的，特别是税费改革，从减少乡镇干部人数入手，抓住了乡镇体制弊端的症结，是非常重要的一步，但同时他又指出：现在的乡镇体制改革总体说来是进一步、退两步。
他分析原因在于任何改革都是与宏观政治有联系的，在中国目前的情况下，乡镇制度改革必须保证政治稳定、经济发展，而且也只是中国整体改革的一部分，也许是很重要的，但不是第一位的；另外乡镇体制的改革需要经济的支撑，例如安徽搞费改税试点，国家每年要补助90个亿，要在全国普遍推开乡镇体制改革，中央财政的承受力是一个问题。
然而改革的动力在于，一是农民作为一个独立的生产者，自我利益的追求十分强烈。现在乡镇干部与农民的矛盾，必须把生产等权利还给农民才能解决的。另一方面，从乡镇干部的内心来说，他们比任何人都清楚现行体制的弊端，在实际操作中给当地经济发展和社会稳定带来的负面影响，而且他们可能就是这种弊端的受害者。因此乡镇干部也有改革的动力，特别是一些对党的事业十分忠诚、有开拓意识的乡镇干部，许多人面临着上级责难，不管后顾之忧，进行着大胆的探索。
何增科副所长则从制度变迁的原则，表明了他对乡镇体制改革的谨慎乐观态度：任何制度的变革，都必须考虑到各方面的利益的增进，至少是补偿。这就是报酬递增原则。乡镇体制的改革，要照顾到中央、地方和农民的利益，是需要动一番脑筋的。
农民在想什么、干什么？
应该说现行乡镇体制最大的受害者是广大的农民。当年，安徽风阳县20多位农民为了解决温饱问题，冒着生命危险，实行大包干，推动了我国农村历史性的伟大变革。现在，农民自发出现的村民自治，是否也孕育着一场伟大的革命呢?
河南省新密市方山村是大自然村，有5个村民小组，325个农产，1280口人，该村有中共党员30人，建有党支部和村委会。方山村是历代统治者难以治理的地方，直到1983年严厉打击刑事犯罪期间，这个村仍是重点村。粮食征购难、提留统筹征收难，计划生育工作难，宅基地多占，集体经济财务管理混乱等问题层出不穷。村支部书记刘民权，1993年曾开过3次村民大会，试图利用这种形式商量和布置村里工作，但实践证明效果不好，因为与会人员太多太杂，工作不好布置。1994年起他们借鉴外地经验，开始推行村民代表会议制度。
他们的具体做法是，每10至15户产生1名村民代表，全村共选取出村民代表27名，他们的任期与村委会一样均为3年，村里还有2名县、乡人大代表，他们和村组干部(9人)一样为当然的村民代表。这样村民代表会议就由村民代表、人大代表和村组干部共38人组成。村民代表大会讨论决定一切关系村民利益的重大事项。他们的决策程序是这样的：在研究决定重大问题时，先召开党员会，形成一个初步意见。然后由支委会和村委会于部一道研究制定出具体方案。随后由村委会将这一方案拿到村民代表会议上讨论，会议按少数服从多数原则作出决定。对村民代表会议议决的方案交由村委会实施。
中央编译局当代政治所在该村调研时了解到，至少有1／3的村级干部表示当出现上级批示与村民利益相矛盾的情况时，要站在村民一边，因为自己是村民选举出来的干部，要对村民负责，不能无原则地附和上级各种部门的不合理要求，还有1／4的村干部表示要想办法领先村民代表议事会来妥善解决，不能像过去那样简单地附和上级各个部门的意见。
这次调查中，他们也就以后由于村级干部管理体制与乡镇以上干部管理体制不同而必然会产生的矛盾和冲突，征求了不少村干部的意见。大家普遍认为，由于两种体制的不同，产生矛盾和冲突是不可避免的，但解决的办法，决不是再让村一级的干部管理体制倒退回去，可能只有一个，那就是继续向前走，在条件成熟的时候，对乡镇一级的管理体制进行改革。可以预料，当乡镇一级人大换届选举时，有更多的有主见的人民代表，入选进入乡镇人大，他们大都经过了在村一级的民主政治制度的熏陶，必然会在乡镇一级人大发挥更大的作用，并由此逐步改变乡镇党委和政府、的旧的管理体制。这种倒逼机制所产生出来的效果，不用很长时间就可看到一些。
何副所长介绍，现在一些地方，把村民自治已扩展到了党支部，村党支部书记的产生，先由村民在党员中推选候选人，再按党组织程序选出党支部书记，这种“两票制”目前在许多地方已经推行。而四川遂宁市，在全国首创乡镇党委书记、乡镇长的“公推公选”，其意义十分深远
