从依法行政的角度谈河道管理范围内建设项目管理由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“河道管理范围如何划定”。
从依法行政的角度谈河道管理范围内建设项目管理
王显生
（安徽省淮河河道管理局
蚌埠 233000）
摘要 1992年，水利部、国家计划委员会水政[1992]7文件下发后，河道管理范围内建设项目管理从此有了规范化的要求。但随着国家经济和水运事业的发展，涉河建设项目越来越多，建设规模趋向大型化，建设种类趋向多样化，其对项目审批管理的要求也就越高。特别是2004年7月1日中华人民共和国《行政许可法》的颁布实施，对行政机关的行政行为不论是在行政机关资格、内容上还是操作程序、审查时间上都提出了更高要求。但现行水法律法规有关建设项目审批管理的规定很难满足《行政许可法》的要求，同时法规部分条款和有关规定要求也存在不一致的地方，导致在实际工作中难以操作。为此，本人结合工作实际从项目审批的规范化、行政许可与行政审批的关系、洪水影响评价几个方面进行了阐述，并提出了6项建议。
关键词
建设项目管理
审批
水法规与行政许可法
随着国民经济特别是交通、水运事业的发展，河道管理范围内实施的建设项目越来越多，搞好涉河建设项目管理对于保护水工程、防洪工程安全无疑会起到较大的促进作用。下面笔者就贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》，规范建设项目管理，认真做好河道管理范围内建设项目的审批（审查）工作，谈几点心得。规范管理行为，审批（审查）实行透明化操作
河道管理范围内的建设项目审批（审查）属于行政行为，应依法管理；要实现依法管理，就必须在审批（审查）的项目、程序、内容上有法可依。目前，虽然水法规对建设项目有了多方面的管理规定，但尚未明确具体操作程序和内容。比如《水法》第十九条规定在国家确定的重要江河、湖泊上建设水工程，“有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见”；《水法》第三十四条规定“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域机构同意”；《防洪法》第十七条规定“在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书”；《防洪法》第二十条规定“整治航道，应当符合江河、湖泊防洪安全要求，并事先征求水行政主管部门的意见”；《防洪法》第二十七条规定“建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述要求审查同意”等等。
因此，若没有明确而具体的审批（审查）程序、内容等规定，要做到操作上公开、公平与公正的阳光化是不现实的，要使《中华人民共和国行政许可法》落到实处也是空谈，要依法保护水行业利益也是难以实现的。——这需要尽快以法规的形式加以规范。正确处理行政许可与行政审批（审查）的关系
根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），河道管理范围内建设项目管理可以设定行政许可的项目包括蓄滞洪区避洪设施建设审批、建设项目水资源论证报告书审批和水利工程开工审批。当然，在河道管理范围内的建设项目，纳入行政许可范围的，其审批（审查）应受《中华人民共和国行政许可法》的约束。但未纳入行政许可的建设项目，也属于法律、法规规定的行政管理范围，仍需进行审批（审查）。因此，水行政主管部门不能只管行政许可项目的审批（审查），同样，根据法律、法规的授权，还要认真做好河道管理范围内其他建设项目的审批（审查）工作，不能顾此失彼。规范洪水影响评价行为
3.1是明确需要进行洪水影响评价项目的范围
根据《中华人民共和国防洪法》第三十三条规定：在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。这里蓄滞洪区概念较明确，但洪泛区的概念较为模糊。仅就“洪水泛滥所及的地区”来讲，河道（含河滩地）也是洪泛区；若加之定语“无工程设施保护”，似乎又是指无堤防的河道。这样一来，在无堤防河道洪水泛滥所及地区尚需编制洪水影响评价报告，有堤防的河道也就更应如此了。因为建设项目对设有防洪工程如堤防等的影响程度比无堤防的可能要大得多。
3.2是界定需要编制洪水影响评价报告的项目
建设项目种类繁多，若按规模可分为大、中、小型工程；若按对防洪影响的程度可分为重要影响、较大影响、影响较小等工程。因此，不应一刀切，凡建设项目统统都要编制洪水影响评价报告，要区分其影响程度和工程规模大小。对于防洪有重要、较大影响的，或大、中型建设项目，应编制洪水影响评价报告。
3.3是明确编制洪水影响评价报告的资质条件
目前，编制洪水影响评价报告的设计单位既多又杂，严重影响了其报告的质量。因此，规范编制洪水影响评价报告单位的资质十分必要。
3.4是洪水影响评价报告的编制要求要统一
最近，水利部办公厅以办建管[2004]109号文件下发了“关于印发《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》（试行）的通知”，这在一定程度上起到了规范编制洪水影响评价报告的作用。但该“导则”名称不正，内容也有偏差。名不正是因为“防洪评价报告”没有法律依据。按照《中华人民共和国防洪法》第三十三条的规定，其名称应为“洪水影响评价报告”。内容偏差表现在按照《中华人民共和国防洪法》第三十三条的规定，报告内容不仅要包括建设项目对防洪可能产生的影响进行的评价，还要有洪水对建设项目可能产生的影响进行的评价。所以，编制洪水影响评价报告内容也应加以规范、统一。几点建议
4.1尽快立法界定河道管理范围内建设项目管理的程序和内容
目前，现有的水法律、法规对河道管理范围内建设项目管理的程序和内容并没有明确的规定，水利部、国家计划委员会水政[1992]7号文件只能作为规范性文件，尚不能满足《中华人民共和国行政许可法》关于设立行政许可需要有法律、法规甚至规章支持的规定。因此，无论对于行政许可项目还是行政审批（审查）项目，在国家大力推进依法行政，努力营造法制社会的背景下，尽快立法界定河道管理范围内建设项目管理的程序和内容是必需也是必要的。
一般情况下，在工程项目施工建设前，其项目的基本建设程序可分为项目建议书、预可研、可研、初步设计和施工图设计等五个阶段。为利于建设项目的审批（审查），建议在其管理程序上也应与基建程序对应并同步。但从精简手续、便民服务而又利于行业管理的角度出发，管理上的审批（审查）程序可分为可研报告、初步设计、施工图设计三个阶段。每个阶段审查的内容应为：
（一）可研阶段：可研申请，可研报告，通过水利部门专家评审的洪水影响评价报告，大、中型重点工程项目还应附有流域机构审查同意的流域综合规划部门的意见。涉及排污口设施的项目，应附有环保部门审查同意的环境影响报告书。
（二）初设阶段：初设申请，初步设计文件（包括防洪影响处理工程设计）。
（三）开工阶段：开工申请，施工图（包括防洪影响处理工程）设计，施工组织设计和防洪影响工程部分的质量监督协议。跨汛期破堤施工的项目，还应附有当地防汛指挥机构审查同意的应急度汛方案；在堤防上修建工程的，其相关堤段的维护、管理、防汛责任应由建设单位（或业主）承担，并签订协议。（说明：从现行水法规来看，建设项目审批程序只包括建设方案的审查和开工审批。但往往是开工的施工图方案与可研方案差距较大，故在此建议其审批程序分为三个阶段进行。）
4.2进一步规范行政行为
为使河道管理范围内建设项目的管理进一步做到“三公”即公开、公平和公正，水行政主管机关必须在进行项目行政许可或行政审批（审查）时，进一步规范其行政行为。行政行为规范化应包括：申报程序化，要求标准化，文本格式化，个项纲要化，信息公开化。这里所谓“个项纲要化”，是指对于各个不同的申报项目，应对《中华人民共和国行政许可法》有关条款如“关系他人重大利益”、“重大行政许可事项”、以及行政许可公开范围、行政许可有效期限、需要编制洪水影响评价报告的范围、条件以及报告编制单位的资质等，在《河道管理范围内建设项目管理指导纲要》（自命题）中逐一细化和明确。特别是对洪水影响评价报告编制单位的资质要求，必须明确要求“具有相应的工程设计范围，且具有相应防洪工程等级的设计资质”。
4.3加快制订、完善水利规划
水法规的出台为建设项目的依法管理奠定了坚实基础，但具体规划的制订还需尽快完善。如《中华人民共和国水法》要求的流域综合规划和流域专业规划、水功能区划、水工程保护范围；《中华人民共和国防洪法》要求的防洪规划（据说淮河流域防洪规划已经国务院批准）、规划治导线；《中华人民共和国河道管理条例》要求的河道整治规划、航道整治规划、滩地利用规划等等，目前基本尚未出台，不利于建设项目审批（审查）管理。有了规划的指导，建设项目管理就有了明确的方向，既有利于水行业保护，也有利于减少国家或个人由于盲目进行河道管理范围内建设项目投资所造成的损失。
4.4积极加强施工及运行期的建设项目管理
获准开工建设的建设项目，由于业主或施工企业的多种原因，往往存在违章施工现象，甚至可能造成险工，危及防洪工程安全。因此，对建设项目不但要加强审批（审查）管理，还要注意其项目施工的中、后期管理。依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，建立责任追究制，落实管理责任人；利用微机或局域网络，建立项目管理电子档案，实行动态跟踪管理。
4.5完善工程竣工验收手续
建设项目竣工后应邀请审批机关（或河道管理单位）及时进行竣工验收，验收合格后方可投入运行或使用。对未按批文要求擅自修改的施工方案坚决不予验收；对不涉及主体结构、不影响河势稳定或不形成阻水挑流的局部方案修改，在征得方案审批机关的同意后可实施。竣工验收资料包括竣工图、设计变更、施工总结报告、监理报告、质量监督报告等应在竣工验收后的三个月内及时报送相关河道管理单位备案。
4.6依法行政，加强监管
为减少建设项目违章行为，杜绝形成防洪工程险工和隐患的出现，要严把依法行政关，加强监督与管理。对不符合规定要求的申请不予批准；对由于提供有“水份”的不实材料获得的许可或批文应予以废止，并视情况按照有关规定对申请人给以相应处理或处罚；对明知故犯的违法人依法从重查处，以便从源头上把好封杀违章项目建设关，使河道建设项目管理依法、有序、有效进行。
参考文献 [1]中华人民共和国《水法》、《防洪法》、《行政许可法》.[2]水利部、国家计划委员会文件（水政[1992]7号）.[3]水利部办公厅文件（办建管[2004]109号）.[4]安徽省实施行政许可若干规定（省人民政府令第167号）.[5]安徽省实施《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》办法.[6]安徽省水利厅、省计划委员会文件（皖水源字[1992]第500号）[7]安徽省水利厅文件（皖水管[2001]680号）..
