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强化土地管理
服务社会主义新农村建设
摘要：党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重大战略任务，国土资源管理工作如何服务于社会主义新农村建设，是摆在当前的一个重要课题。本文在太仓市农村土地资源利用现状的基础上，分析了我市开展新农村建设过程中土地利用主要存在的问题，并且针对有关问题提出了服务新农村建设具体途径和相应的解决措施。
关键词：土地、服务、新农村
引言
《国民经济和社会发展第十一个五年规划》明确了今后5年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，《中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出了“生产发展，生活宽裕，乡风文明、村容整洁，管理民主”的具体要求。其中，生产发展、生活宽裕、村容整洁都和土地相关，社会主义新农村建设对土地管理工作提出了新的要求，国土资源部门如何将农村土地管理，融入社会主义新农村建设服务之中是国土资源部门必须探讨的问题。
1我市农村土地资源利用现状及存在问题
1.1我市农村土地资源利用现状
2008年底，全市版图总面积为8.23万公顷。三大类土地分别为：（1）农用地4.13万公顷，其中：耕地3.41万公顷占全市总面积的41.13%。（2）建设用地1.72万公顷。（3）未利用地2.38万公顷。
1.2我市农村土地利用主要存在以下问题：
（1）人均耕地少，土地供需矛盾尖锐。我市人均耕地仅1.1 亩，低于全国平均水平。仅2005年至2009年期间，全市耕地总量共减少1870公顷（年平减少467.5公顷），而同期建设用地总量增加了2780公顷（年平增加695公顷）。随着国民经济的加速发展，耕地减少与非农业建设用地增加的矛盾还将进一步加剧。
（2）土地利用效率不高，造成土地的较大浪费。改革开放以来，尤其是近十年来，我市农村约有70%的农户新建了住房。这些新建住房由于建设的时间不一，缺乏科学整体的规划，分布零散，造成农户间隙大、宅基地大和人均占地面积大的“三大”现象。这不仅影响了村庄的整齐、美观，更造成了土地的极大浪费。另外，随着农村人口的外流和迁移，造成了农村一些住宅和宅基地废弃和闲置，从而出现“空心村”现象。
（3）规划实施难，城镇化建设水平较低。受多方因素制约，我市1997—2001年土地利
用总体规划在一定程度上存在科学性、前瞻性不强、与城镇及居民点规划衔接不够紧密的问题，造成土地规划难以实施，建设用地预留不尽合理，农户住宅建设沿袭历史、随处而建，基础设施难以配套。
（4）土地法规滞后，集体建设用地流转不畅。我国政策法律一直对各种集体土地权利行使限制较多，集体土地使用权的流转受到了《土地法》的明确限制，这体现在转让时必须符合两个条件：一是经本集体同意，二是只能转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，另外也不能抵押和投资入股。这势必对新农村建设产生制约和束缚。如：我市在集镇建设中，往往由于进城农民不是使用本集体的土地，而难以办理土地使用证，权益得不到有效保障。同时,农村集体建设用地自身存在诸如产权不清、收益分配不明、尚未分等定级等问题,也使得农村集体建设用地难于流转，这在某种程度上对农村的经济和社会发展形成了某种程度的制约
（5）耕地占补平衡在质量上存在较大差异。目前我市各乡镇建设占用耕地在面积上基本上实现了占补平衡，但占优补劣、占水田补旱地的现象仍然存在。各类建设包括公益事业，不可避免的要占用良田，而开发整理的大多数是旱地，其耕地质量存在较大的差异。乡村公路改造占用良田，大多数不会补充。有些占补项目是利用荒草地进行开发，其土壤条件、水利设施状况都较差，新开垦的土地几年内，甚至十几年内也无法达到被毁良田的耕作水平，其生产力和产出效益存在较大的差距。
（6）违法用地时有发生，土地行政执法难度大。未批先建、批少建多、将耕地荒芜后改变用地性质建房现象时有发生；一户多宅，超面积建房随处可见。由于执行政策不彻底，违法成本太低，因此助长了违法用地现象时有发生。另外，由于基层国土分局人员少，管理范围大，难以及时获取村民违法用地信息，既使获取了，对一些违法用地下达了停建通知书，因为缺乏监督，往往是执法人员一走，或利用节假日休息时，村（居）民加班加点地建，造成既成事实，难以拆除，增大了处理的难度。同时，由于部门间协调不够，造成执法难。
2服务社会主义新农村的具体途径和方法
一是宣传政策，正确引导农民对社会主义新农村建设的认识
村容整洁是新农村建设内涵的其中一项内容，但是不能把新农村建设简化为村容村貌建设。作为土地管理部门，珍惜每一分耕地是我们义不容辞的责任，大量占用农田搞新农村建设的思路是不可取的，“小康不小康，关键看住房”的说法是错误的，我们应该坚决反对“扒旧房、盖新房，拆平房、建楼房”这种劳民伤财的形象工程、政绩工程，广泛宣传国家的耕地保护政策。社会主义新农村建设应该在内涵上下功夫，把村容村貌的建设和“空心村”整治结合起来，和农民群众的实际生活水平结合起来，不能搞一刀切，新农村的建设主要应在改善农村基础设施上下工夫，加强村庄道路、水、电、暖、燃气等基础设施的配套，改善农村的生产条件、生活条件和生态环境。
二是严格保护基本农田，保障农民耕作空间。
土地是民生之本。为维护国家粮食安全，夯实粮食生产基础，基本农田必须保持在较高
水平。首先落实耕地保护责任。在基本农田保护上，要明确各级政府负责人是基本农田保护的主要责任人，建立行政首长负责制以及基本农田占补平衡、保护监督、用途管制、质量保护等制度，进一步加强基本农田保护档案资料管理，及时维护基本农田保护设施。对经依法批准调整的基本农田，及时调整保护标志，更新图、表、册和责任书，做到图、数、实地相一致。其次创新耕地保护措施。按照“以建设促保护”的工作思路，大力开展基本农田保护示范区建设和基本农田土地开发整理工作。同时，按照“先存量后增量、先荒地后耕地、先劣地后良田”的原则，严把建设用地的批前审查、批中核查和批后监管关，对不符合土地利用总体规划的建设用地一律不予报批，不允许擅自将耕地改为非农业用地，严禁违法违规占用、毁坏农田。确保基本农田面积不减少、质量不下降、用途不改变。
三是加强土地整理工作，因地制宜地进行村庄治理改造
土地开发整理是一项反哺农业、反哺农村、反哺农民的“民心工程”，是适应新时期建设高效农业、现代化农业的有效途径。新农村建设一个重要方面就是用地整理的资源开发利用。一是在合理规划的统一指导下，尊重和引导农民对建设用地整理的认同感和参与感；二是结合撤乡镇、迁村并点、撤村建居、旧村整治和“空心村”改造，将农民住宅彻底翻新改造，科学规划、合理布局，开展土地置换、土地权属变性，土地规整、废弃、闲置地块的开发使用等各种形式的农村建设用地整理；三是利用农村基础设施配套建设、农村公共公益事业建设的契机，做好土地置换、整理工作。四是加强土地复垦。对在生产建设中，因挖损、塌陷、压占、污染的土地及自然灾害损毁的土地进行整治。
四是抓好土地规划修编，统筹农村建设空间。
规划是土地科学利用的龙头，在新农村建设中，保证土地利用规划落实到实处至关重要。一是尽快建立和完善城乡一体的土地利用规划管理体系，实行城乡土地用途的统一管理。对村庄进行科学规划，合理布局，引导人口向小城镇和中心村集中，住宅向社区集中，加大农村基础设施配套建设；二是加强公共参与，吸收农民参与规划的编制、修改、执行和监督程序，完善县、乡两级土地利用总体规划和村镇规划：三是重视编制村镇规划，树立用地管地的新观念：四是统筹城乡发展，实现资源共享，严格按照城镇规划、标准实施改造，抓好规划、拆迁、建设、安置各个环节，加快与城市管理体制接轨。
五是规范农村建设用地流转，为农村经济发展注入新的活力
规范集体建设用地流转行为，是新农村建设对土地管理的迫切需要，也是优化配置土地资源、保障农民合法的集体土地财产权的迫切需要。因此，要尽快制定集体建设用地流转管理办法，明确在集体土地所有权的前提下，实现集体土地使用权与所有权的分离，进一步规范集体建设用地流转的条件、方式、程序和管理措施，允许并鼓励集体建设用地以出让、租赁、作价出资或入股等多种形式入市流转。允许集体建设用地进入市场进行交易，必须严格分配好其经济价值。集体建设用地首次流转的：土地使用者应当向土地所有者和农民支付土地收益，交易过程中双方应按规定向国家支付契税、所得税等税金，土地登记要按规定支付土地登记费，土地使用者开发建设和利用土地要按规定向政府交纳基础设施配套费，集体建
设用地再流转的：土地收益应主要归流转方用于土地收益补偿，有增值的应按规定与土地所有者按一定比例分享土地增值部分。除宅基地个人收益外，其他三项土地收益的50%以上，应专项用于新农村的基础设施建设或土地开发整理，从而实现新农村建设资金的投入—积累—再投入的滚动发展目标。
六是实行占补挂钩，为新农村改造和建设提供政策支持
实行占补挂钩政策有利于推动集约、节约利用土地，优化城乡用地结构。新农村建设中，必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度。对于非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，通过缴纳相关税费，专项用于耕地整理开发以补充耕地。作为基层国土资源部门及时、准确地向有此方面需求的农村和农民提供好政策服务，引导他们正确利用国家政策推动社会主义新农村建设就显得非常重要。我市积极响应国家和省政府的政策，为以后我市新农村建设奠定了坚实的基础。
七是加大土地巡查力度。
应积极推行土地动态巡查制度，将城乡结合部、省级干线两侧、工矿、集镇和中心村纳入耕地保护巡查的重点，以及时掌握土地利用现状，把未批先建、批劣占优、浪费土地、破坏耕地的土地违法行为消灭在萌芽状态。
建设社会主义新农村，体现了社会主义制度的优越性和我国改革开放二十多年来的发展实力，既是党中央让广大农村老百姓享受经济发展成果的一项战略举措，又是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设和先进性建设等理念在农村工作中的集中体现，关系社会主义现代化建设全局、社会稳定和党的执政地位。在社会主义新农村建设过程中，我们土地工作者如何强化土地管理，做好服务工作，需要大家不断的思考和探讨，也需要加快修订和完善相应的法律、法规和政策。
参 考 文 献
[1] 太仓市统计年鉴2006
[2] 太仓市统计年鉴2009
[3] 洪剑，“对农村土地利用现状的思考”，2009
[4] 马兰、李晓玲，“论新农村建设土地问题的思考”，经济技术协作信息，2009
[5] 贾广葆、王伟，“新农村建设中有关土地问题的若干思考”，中国房地产，2007
