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实施农村土地整治调研措施_调研报告
农村土地整治是国家确保耕地红线，建设高标准基本农田，保障国家粮食安全，转变农业发展方式的重大战略，也是省委、省政府推进现代农业建设、新农村建设、促进农民增收、统筹城乡发展的重大举措。
为了应对“十二五”期间我省土地整治工作面临新形势、新任务，充分发挥好我省土地资源的优势，省人大常委会决定对全省土地整治工作进行专题调研。2012年4月底，申立国副主任主持召开会议，听取了省国土、发改、财政等8个部门的专题汇报。6月上旬，胡世英秘书长带领调研组，赴哈尔滨、齐齐哈尔、绥化市及所属的3个县（市）进行了专题调研，听取了市、县（市）政府及有关部门的汇报，召开了基层干部和农民参加的座谈会，实地考察了整治项目。6月下旬，申立国副主任、胡世英秘书长带领部分常委会组成人员、全国人大代表，赴农垦建三江、红兴隆、牡丹江管理局进行了考察。调研组成员不辞辛苦，4天行程近3000千米。考察结束时，进行了集中座谈，常委组成人员对土地整治工作给予高度评价，对取得的成绩给予充分肯定，对今后的工作寄予厚望，并提出了很好的意见和建议。
在调研期间，农林委还组织省国土厅、省财政厅、省编办等部门的负责同志，到外省进行了学习考察。现将调研的情况报告如下：
一、基本情况
土地整治是指在一定区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡用地增减挂钩为平台，推动田水路林村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，促进城乡一体化进程的一项系统工程。
我省自2001年开展农村土地整治工作以来，在省委、省政府的高度重视和正确领导下，省政府有关部门和各地紧紧围绕 “八大经济区”和“十大工程” 建设，高度重视土地整治工作，采取有力措施，扎实推进各项目标和任务的落实，投入的力度不断加大，整治的速度不断加快，整治的规模不断扩大，整治的领域不断延伸，整治的标准和建设水平不断提高，农民参与的热情不断高涨，整治的成效越来越显著。土地整治工程被称为功在当代、利在千秋的“惠民工程”、“富民工程”，得到广大基层干部和农民高度评价和一致拥护。
（一）取得的成效
多年来，通过田水路林村的综合整治，大幅度提高土地利用率、土地产出率和劳动生产率，取得了农村增地、农业增效、粮食增产、农民增收的实效，为改善农村生产、生活条件，保障国家粮食安全，实现我省由农业大省向农业强省、传统农业向现代农业的跨越，做出了贡献。
1.为保障耕地数量和提高耕地质量提供有力保障
截止到2012年，全省整治规模1439.89万亩，新增耕地192.17万亩，增地比例达到13%以上，是国家规定标准的4倍多，增地率始终居全国之首，为确保18亿亩红线做出重要的贡献。绥化市2001年到2010年，建设规模77.95万亩，新增耕地12.20万亩，增地比例高达15.6 %。通过土地整治，建设成为田成方、路成网、渠相通、旱能灌、涝能排的高标准基本农田，极大提高了抵御自然灾害的能力，耕地质量普遍提高一个等级以上。土地整治还促进了种植业结构调整，2006年以来，全省通过土地整治，实现旱改水126.61万亩，新增水田面积68.3万亩，两项合计占同期土地整治总规模的20.97%。
2.为粮食增产农民增收提供有力支撑
据测算，通过土地整治，亩均增产200斤以上。农垦建三江管理局已建成的国家基本农田保护示范区，水稻亩增产高达300斤。2006年到2011年，我省通过土地整治，新增粮食产量近49亿斤，占全省同期新增粮食产量422亿斤的11.6%，为我省“千亿斤粮食产能工程”建设和实现粮食八连增，做出了积极的贡献。由于粮食单产提高，耕地数量增加，农民收入显著增长。据测算，项目区农民人均直接性增收就达到2500元。另外，集体通过发包新增耕地收入达6.4亿元，农民通过参加项目建设增加劳务收入达16亿元。由于提高了农田水利设施标准，项目区又可节水20%以上。
3.为发展现代化大农业奠定了坚实基础
通过土地整治，把小规模经营、分散零星、区块差异较大的耕地，整治为集中连片的优质农田，有效破解了土地流转难、集中难、种植品种统一难等问题，有力地促进了农业生产方式的变革，为发展大机械作业、推广先进适用的农业技术奠定了基础,为促进土地承包经营权流转和适度规模经营提供了有利的条件。
我省在松嫩平原和三江平原粮食主产区实施的大规模土地整治项目，由于坚持土地规模化整治，提高了土地的规模化和集约化程度，为打造现代化规模经营的标准示范区奠定了坚实的基础，为两大平原建设做出了贡献。农垦建三江管局二道河农场通过平整土地，将小格田变成大格田，最大一块水田面积达1.65万亩，是全国目前单块面积最大的水田，亩产达1600斤以上，成为国家级的现代农业示范田。
4.为新农村建设和城乡统筹发展搭建了平台
在土地整治中，国土资源部门支持各地围绕新农村统一规划，通过合理安排居民点、公益事业和产业发展等各类用地，对撤村并屯的土地通过复垦，为建设居住相对集中、配套设施完备、人居环境良好、生产功能完善的农民新区提供了有力保障。依安县依龙镇丰林村结合新农村建设撤村并屯实施土地复垦，共合并3个村、撤并13个自然屯，建成16栋农民新居，吸纳1010农户5000余人入住。庆安县曙光村通过土地整治，撤并7个自然屯合并为一个具有朝鲜民族特色的新村，新建四栋住宅楼，让上百户农民住进了新型农村社区。近年来，通过拆旧复垦和用地指标增减挂钩，垦区共撤队并点1183个，职工搬迁到小城镇。2009年以来，垦区增加建设用地指标1.64万公顷，哈尔滨市增加建设用地指标330公顷，有力地促进了城镇化的发展。
5.为改善农村生态环境和促进农村稳定创造了条件
各地在土地整治中，通过林网建设、荒地治理，有效地减少了土壤的风蚀和沙化，提高土壤保湿和涵养水源能力，改善了项目治理区生态环境。绥化市土地整治项目区，新完成植树造林36万株。齐齐哈尔市土地整治项目区，新增绿化面积240公顷。目前，土地整治项目遍及78个市县和9个农垦管局，近200万农民受益，对密切干群关系、维护农村稳定发挥了重要作用。农民于长青谈起土地整治的好处时，深有感触地说“水通了，路通了,桥通了，电通了，心顺了，劲足了，感谢党，感谢政府”。
（二）采取的措施
我省之所以在土地整治工作中取得如此好的成效，得到了国家的充分肯定，在全国发挥着引领和示范作用，就在于我省始终把握国家政策走向，始终围绕省委省政府的战略部署，始终注意结合我省的省情实际，始终坚持维护农民的切身利益，始终秉承勇于探索大胆创新的工作理念和精神，在全国率先提出了实施土
地整治规模化建设的思路，率先建立了以政府为主导的土地整治工作机制，率先建设了一批高标准、高质量的现代化土地整治示范项目，为全国的土地整治工作提供了成功的经验。
1.积极争取资金，加大投入力度
我省紧紧抓住国家高度重视土地整治和建设高标准基本农田的有利契机，多次向国家有关部委反映我省的实际情况，变争取项目为争取政策。2007年，国家开始按照耕地保有量和基本农田保护面积，确定投入水平。2001年以来，全省共立项实施各类土地整理项目648个，累计投入资金170.94亿元，建设规模达到1439.89万亩,每年投入资金由几亿元增加到几十亿元，建设规模由十几万亩增加到几百万亩,投资规模和建设规模始终处于全国前列。2008年我省“三江平原东部地区土地整理工程”被列为国家重大工程，2010年我省三年建设期的 “整体推进农村土地整治示范省”被批准启动，两项工程合计投资100亿元，整治规模达近800万亩。今年又成功申报立项了“哈尔滨周边高标准基本农田建设整治重大工程”，投资规模近67亿元，建设规模250多万亩。在同一个省份实施三项国家级重大工程，这在全国是绝无仅有的。
2.创新工作机制，强化组织领导
2008年，针对主管部门既负责工程建设，又负责项目管理，难以形成有效监督和制约的问题。我省积极探索土地整治管理权与建设管理权相分离的管理机制，把项目的建设和管理还权市县政府，既调动了市县政府的积极性，又可以通过项目管理权与实施权的有效分离，形成以上对下的有效监督，这项改革在全国开创了先河，为加强土地整治监督管理做出了有益的探索。在项目建设管理上，各地普遍成立了由市县政府主要领导任组长，主管副市县长任副组长，相关部门主要领导任成员的土地整治领导小组，明确了市县政府在土地整治中的责任主体，形成了政府主导，国土搭台，部门配合，群众参与的工作机制。在加强领导的同时，各地非常重视农民群众的意愿，对农民最需要什么，项目建在哪，怎么建，如何提高田间设施建设标准，新增耕地如何分配等，都充分征求农民意见，极大地调动了农民广泛参与的积极性。
3.突出整治重点,实行规模推进
我省在土地整治工作中，坚持科学规划布局，突出项目建设重点，对新增耕地多，增产潜力大，农业生产结构调整得快，土地规模经营搞得好，区位优势明显，综合治理示范性强，群众积极性高的区域，优先安排项目。在实践中，坚持不断总结经验，积极探索土地整治的有效途径，充分利用我省耕地总量大、集中连片、农业机械化水平高的优势，改变过去“撒芝麻盐”、“铺摊子”、平均分配资金的做法，走集中使用资金、规模化发展的路子，取得显著效果。截止目前，我省共实施规模化整治项目197个，建设总规模达到847.40万亩，单项工程建设规模，由过去的几千亩提高到3万亩以上，单项工程投资规模，由过去的几百万元提高到几千万元以上，真正实现了全域规划，连片整治，规模推进。
4.完善相关制度，加强规范管理
我省把管好用好资金，保障工程质量，严格建设标准，作为土地整治的一项重要工作来抓。不断完善了立项审批、资金分配和管理、项目竣工验收等方面的管理制度，使项目实施的每一个环节都有严格制度规范和操作规程。在实践中严把“三关”。一是严把立项标准关。严格执行项目的立项程序和标准，通过开展前期调研，深入项目区走访群众，组织专家评审，确保项目高标准。二是严把资金管理关。严格执行国家和省关于土地整治资金管理的有关规定，坚持按项目单独
建账，专款专用，专人负责，专户管理，独立核算，跟踪审计，严格投资用途和标准，确保资金安全。三是严把竣工验收关。严格执行国家和省有关竣工验收的规程规范，严格执行县级自验，市级初验，省级终验的工作制度，项目验收成果即时向国家报备，确保工程质量。
虽然我省的土地整治工作取得了很大成效，积累了宝贵的经验，但随着土地整治工作不断深化，也遇到一些亟待解决的问题。一是投入相对不足，现有投入的规模与我省整治的现实需要和农民的热切期盼还有很大差距。二是有的地方对土地整治的战略地位和作用认识不到位，在项目建设和管理过程中政府的主导作用不强，尤其在项目资金管理、工程招投标和项目建后管护等方面操作不规范，影响了建设的进度、质量和标准。三是在队伍和机构建设上，存在着人员编制少、机构规格低，与其所承担的繁重任务不相适应，难以实施有效管理。四是分户经营导致的土地经营细碎化，直接影响土地整治连片规模化的实施。五是土地整治的规划统筹作用不强，各项涉农资金没有很好地整合，影响了资金的综合效益和叠加效应的发挥。六是项目建后管护亟待加强。
二、意见和建议
土地整治工作是一项长期性、战略性的任务。国家提出“十二五”期间要建设4亿亩高标准基本农田，给我省的建设任务达3200万亩,是过去十年建设任务的三倍。可以说，我省面临的挑战前所未有，面临的机遇前所未有。我省要抢抓机遇，应对挑战，在新的起点上，更好发挥好我省土地资源的优势和潜力，创新工作环境，进一步加快推进农村土地整治步伐。
（一）要加大资金投入和整合力度
要从全国土地整治的全局出发，进一步强化我省在全国土地整治工作中的战略定位，紧紧抓住国家高度重视粮食安全的战略机遇，争取国家更多资金支持和政策扶持。要利用好国家修改土地管理法的契机，以人大代表议案的形式，建议国家加大新增建设用地有偿使用费的统筹比例，提高对我省的数额，重点用于基本农田保护区、粮食主产区土地整治建设。省里要积极向国家反映我省的实际困难，尽量减少基本农田建设任务的地方匹配比例。产粮大县应当拿出部分奖励资金用于土地整治建设。集体发包整治新增耕地的收入，也要拿出一定比例，用于维护和提高工程使用效率。同时，要以土地整治规划为统筹，以土地整治项目为平台，加强各项涉农资金的整合，按照国家“渠道不变，管理不乱，集中投入，各计成效”的总体要求，整合农业综合开发、农田水利、农村公路建设、扶贫开发、农村危房改造等相关涉农资金，集中投向项目区，充分发挥好资金综合效益和叠加效应。
（二）要加快立法步伐和相关制度建设
从我省实际看，制定土地整治地方性法规的条件已经成熟。经过十多年的土地整治工作，积累了一定的工作经验，各项制度也不断完善，为立法奠定了基础。一些省份已经制定出台了这方面的地方性法规，为我省立法提供了有益借鉴。随着土地整治工作的不断深化，投入和建设的规模不断扩大，对土地整治立项、资金使用、项目监督管理、工程管护、新增耕地流转等问题，也迫切需要立法加以规范。建议省政府及有关部门，要加快立法前期调研、论证和起草工作，争取列为年度立法计划。同时，要进一步加强完善相关制度建设，使土地整治从立项、建设、验收到建后管护的每一个环节都有制度保障，形成相互衔接、成龙配套的制度体系。
（三）要高度重视项目建后管护工作
“十二五”期间，随着整治投入力度的加大，基础设施总量不断增加，为了确保资金的使用效益，建后管护的重要性更加凸显。因此，要高度重视建后管护工作，把建设与建后管护放在同等的地位，加强管护制度建设，制定管护标准，明确管护责任，落实管护资金，建立管护队伍。省里要制定管护标准和相关制度，使各地能够按照统一标准规范实施。各地要建立以市县政府为主导，乡村为主体的工作机制，确保管护实施到位。各地要总结好管护经验，探索专业管护、集体管护、协会管护、商业管护、义务管护等多种方法加强管护。要采取以项目新增地收入为主，努力争取国家投入，地方适当补充，鼓励农民投工投劳等方式，多渠道解决管护资金和投入问题。
（四）要积极推动土地流转和土地规模经营
要解决好土地细碎化经营的问题，通过土地整治促进土地规模经营，通过土地规模经营保障土地整治工作的顺利开展，实现两者的良性互动。要通过代耕服务、租地耕作、场县共建、种粮大户带地入社、农机合作社与土地合作社合作等多种形式，探索有利于土地连片规模经营的形式和办法。要通过培育多元化的土地规模经营主体，鼓励和促进土地向种田大户、家庭农场、农民专业合作组织、农机专业合作社、龙头企业流转。要制定有利于促进土地规模经营的奖励政策，对实现整县、整乡和整村推进土地连片规模经营的，要给予奖励，并在土地整治项目安排和资金投放上予以倾斜。各地要抓好典型带动，创建适合当地特点的土地流转模式和规模经营模式。市级要在一、二个县（市）有所突破，县级要在一、二个乡（镇）有所突破，总结经验逐步推广。
（五）要加强组织领导和机构建设
省政府要高度重视土地整治工作，进一步加强对土地整治工作的组织领导，省有关部门要密切配合，加大监督指导的力度，广泛开展土地整治战略地位和重要作用的宣传，各市县人民政府要强化主体责任，建立责权利相统一的监督考评机制，真正发挥好主导作用。要学习外省在加强组织领导和机构建设方面的经验，建议省政府成立土地整治专项推进领导小组，并在省国土部门设立办事机构，使我省能从更高层次上对全省土地整治工作进行宏观谋划和战略决策，并加强各相关部门的协调，使有关部门各负其责形成工作合力，确保组织筹划到位，资金投放到位，技术指导到位，监督管理到位。要加强土地整治机构的建设，配齐配强工作人员，以适应土地整治新形势、新任务的需要。
