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土地使用权出让合同的性质：
国家与用地者之间形成的是一种行政法律关系。土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让行为虽然具有一定的民事法律行为的特征，但国家与用地者在出让过程中本质上表现的是一种行政法律关系。
从出让的目的看，国家作为土地所有者完全垄断了土地的一级市场，从而有效地控制地源和二级市场，以进行宏观管理和调控，国家出让土地使用权立足于行使管理权能；从出让的程序上看，国家对出让行为有严格的审查和管理制度，国家根据特殊需要还可以提前收回土地使用权，作为出让方的国土资源管理部门及其他有关行政部门显然在行使政府的管理职能；从出让法律关系的主体看，一方为代表国家政权的国土资源管理部门，另一方为土地使用者，前者行使的是管理职能，后者必须遵守和服从，如果用地者不服从管理，可能会受到相应的行政处罚；从解决争议的方法看，如果土地使用者与出让方对土地的期限、程度、土地的用途、出让金的数额等产生分歧和争议，政府有关部门可以用行政裁决方式解决，如果行政相对人（受让方）不服裁决，可以诉诸法院行政庭。可见，现实体制从司法救济的角度确认为土地使用权的出让方和受让方形成行政法律关系，出让行为当然为行政行为。土地使用权出让合同属于典型的行政合同。从法律本质上讲，土地使用权出让是一种行政许可行为，是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。土地使用权出让合同是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定，属于行政合同。行政合同中，双方当事人之间形成行政法律关系；通过签订行政合同，双方当事人设立、变更、终止的是行政上的不平等的管理和被管理关系。在行政合同中，行政主体在行政合同的订立或执行过程中起主导作用，他们可以将国家要达到的行政目标经过和个人或协商变为行政合同的内容，以法定形式将其具体化、固定化，从而使其能够圆满实现。同时，在执行合同过程中，行政主体可以根据实际情况的变化提出修改、中止或撤销已经订立的行政合同，以便于符合所要达到的行政目标的要求，而另一方当事人则没有这种权利。行政合同既有国家行政管理的特点，又有合同的一般特点，行政管理特点和合同特点的结合，构成了行政合同的特征。
从签订土地使用权出让合同的土地行政主管部门来看，在合同的签订和履行过程中，行使的都是行政权力。我国《土地管理法》第五条明确规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。由此可见，国务院土地行政主管部门和县级以上地方人民政府土地行政主管部门的职责就是负责土地的管理和监督工作，这是行政职责，不是民事权利。进行土地出让，是行使土地管理权的一种具体形式，签订土地使用权出让合同也是市、县土地行政主管部门的一项行政职责。
从签订土地使用权出让合同的相对人来说，在签订和履行合同中，都是行政相对人。在签订合同的过程中，他们是行政许可的申请人；在合同的履行过程中，他们是国家土地行政管理的相对人。双方通过合同形成的是行政法律关系。土地使用权出让合同虽然具备普通民事合同的一般特征，如合同的签订是双方当事人意思表示一致的结果，双方应自觉履行合同中规定的义务，但是土地使用权出让合同又与普通民事合同有严格区别，具体表现为：第一，主体的特定性。普通民事合同的主体双方并没有严格的限制，可以是公民、法人或其他组织；而土地使用权出让合同的出让方是土地行政主管部门，受让方一般是公民、法人或其他组织。第二，合同内容的特定性。土地使用权出让合同的内容，基本上都是行政上的权利和义务。国家对其拥有宪法和法律授予的司法管辖权、行政管理权以及其他按法律规定由国家行使的权力和社会公众利益所必需的权益。第三，土地行政主管部门有优益权。土地使用权出让合同是在土地行政主管部门与土地使用者之间签订的，二者法律地位是不平等的，土地行政主
管部门代表国家的利益，这就决定了在土地使用权出让合同的履行、变更和解除中，土地行政主管部门具有优益权。首先，在履行合同过程中，土地行政主管部门可以监督合同另一方当事人对合同的履行情况，如是否按照申请用的范围使用土地；其次，在变更解除合同时，土地行政主管部门根据社会公共利益的需要，可以单方依法变更或解除合同，如通过土地征收的方式，在土地使用权出让合同期限届满以前提前收回土地的使用权，而土地使用者没有这种权利；最后，土地使用权出让合同的纠纷通常采用行政救济手段解决，如土地行政主管部门单方解除合同后，由国家给另一方当事人一定的物质补偿
土地使用权出让合同的主体、标的物
《解释》第1条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”之所以在头条对土地使用权出让合同进行定义性解释，主要目的就是要明确土地使用权出让合同的出让主体和出让行为的标的物。依据现行法律规定，出让主体为市、县人民政府所属的土地行政管理职能部门。不少地方反映了一些市辖区及设立的各类开发区管理委员会出让土地的情况和问题。为此，有观点认为，《解释》将土地出让主体限定为市、县人民政府土地管理部门不全面，遗漏了主体，出让土地的主体还应包括市辖区人民政府和开发区管理委员会。对市辖区人民政府能否作为出让主体的问题，根据《国家土地管理局＜对出让国有土地使用权有关问题请示的答复＞》（1991国土函字第71号）意见，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的“市、县人民政府”，所指“市”包括全国各级市；所指“县”不包括市辖区。对开发区管理委员会能否作为国有土地使用权出让主体的问题，国土资源部认为开发区管理委员会不具备土地使用权出让的主体资格。综合上述意见，《解释》将国有土地使用权出让的主体依法限定为市、县人民政府的土地管理部门。土地使用权出让合同的标的物，即土地使用权出让的客体为土地使用权，不是土地本身，但也并非是所有的土地使用权均可出让。依据法律规定，土地使用权出让制度只是针对国有土地实行的一种土地利用制度，允许出让进行房地产开发的只能是国有土地。对农民集体所有土地的使用权，依照《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城市房地产管理法》第8条也明确规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。对城市规划区以外的集体所有土地，依据《土地管理法》第五章关于建设用地的有关规定，因建设需要占有使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有土地的，不得出让。这也是从我国土地使用制度改革和保护农业用地的实际情况出发，法律对集体所有土地出让的一种限制性规定。有观点认为，出让的国有土地使用权应否包括国有农场的土地使用权。根据我国现行法律规定和土地立法确定的土地用途管制原则，出让的国有土地使用权是指城市规划区内的国有建设性用地使用权，而国有农场的土地属于国有农用地，未经依法批准不得出让。因此，土地使用权出让合同的客体只能是国有土地使用权。
