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关于我国农村土地产权及其改进思路的浅谈
【摘要】一提到农村土地产权我们不免想到农业，说到“农业”这个词个是让国家又爱又恨。说到爱是因为农业在我国发展初期为我国提供了大量的外汇储备，为我国工业初期的发展提供了大量外汇资金，我国的工业因此而得到发展；说到恨是因为农业现在成了我国发展的一个难以解决的问题，中国是一个人口大国，但农民也是最多的。国家出台了一系列的针对“三农”问题惠农政策，但效果却不尽如人意。“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。我国目前农村土地制度的产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，内在缺陷不断凸现。
关键词：土地制度，改革，所有权
建国以来，我国农村土地产权制度经历了数次变迁，其中，比较突出的是20世纪60年代初和80年代初的两次变革。前者通过“自留地”、“拾边地”以及部分开放集市贸易，给予农民对“集体化”的有限的退出权；后者通过家庭联产承包责任制的推行，在农村形成了新的土地产权制度。农村土地产权改革的总趋势是，以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。但目前，在新农村建设和构建和谐社会的时代主题下，家庭联产承包责任制存在的问题变凸显了出来。
一、当前农村土地产权制度存在的问题
⑴、土地产权主体模糊
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。尚未赋予农民（农户）对土地控制持有层面的土地产权，而仅赋予利用层面并且带有债权性质的承包经营权，农民拥有的只是土地的使用权，这就导致农民在土地产权主体上的虚置。同时，我国宪法、土地管理法、农村土地承包法虽然都明确规定了农地实行集体公有产权，并实行农户承包经营制度，但按现行体制，“集体”分为三级，即乡、村、组，“集体”究竟属于哪一级，各级权利如何分配，法律没有明确，土地产权主体多元化，事实上就是产权主体虚置化。
⑵、使用权不稳定
现行土地产权关系是一种契约关系，但这种关系是非市场形成的，具有强烈的行政性，缺乏市场机制下财产运转的自我稳定性和安全稳定的使用权。由于国家对土地的“小调”、“大调”，耕地数量和质量都不稳定。我国约有3/4的土地规模变化与全村范围的土地再分配有关,土地承包合同到期、家庭分立以及村庄适应农户人口增长等因素构成另外1/4的变化。不稳定的使用权通常伴随着高频率的土地再分配,村里土地再分配的次数越多,农民失去某一块土地的可能性越大,这也就加大了使用权的不稳定性,因而增加了农民对土地使用的不确定性。
⑶、处置权残缺
土地所有者无权买卖、抵押、馈赠土地，无权改变土地的用途，国家用行政手段严格控制着农地所有权的流转。国家规定城市土地归国有，农村土地归集体所有，但实际上由于土地产权的主体模糊，农村土地产权虽然属于农村集体，但集体却无权进行交易处置。农村集体经济组织不能直接将农地所有权和使用权进行出让，而必须先征归国有，然后再由政府将其转让，期间土地利益分流问题极其突出。
⑷、收益权受限
土地收益具体是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。收益权的完全与否,依赖于各种土地合约的条款、土地制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我国农地的产权关系模糊导致了村镇干部的“寻租”行为严重,农民应得权益得不到合法保障,增加了农民的负担。虽然家庭联产承包责任制规定:“交够国家的,留够集体的,剩余是自己的”,但执行起来却是一种模糊的土地收益权分配方案,因为标准的制定是实现农民收益的关键环节，而这一环节中农民几乎没有话语权，“寻租”等问题在标准制定和执行中必然会产生。
⑸、流转困难
在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂。
此外，现行的土地产权制度还有其他一些缺陷，例如：土地分散经营，难以获得规模效益；农产品供给层次低，难以获得市场优势；农村土地与城市土地权利不平等等。这里就不再过多赘述了。
二、农村土地制度的改革思考
土地是农民安身立命之本。上述种种缺陷表明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度是毋庸置疑的事情了。但究竟如何改革才能真正的让农民受益呢?笔者认为土改要让农民从中收益要做到以下几个方面。
⑴明确产权，确立农民的土地产权主体地位。在国家所有的惠农政策及土改中首先要做到的就是保障每个农民的土地所有权。小农生产者非常依恋于他的土地，这点与他内在的自尊心和摆脱压迫寻求自由的愿望是紧密相连的。当小农生产者被剥夺了土地或因债务累计而日渐贫困时，受到损害的不仅是他的物质生活，而且更重要的是他的自我意识及他对于改善自己和家庭生活状况的希望可能也将就此破灭。因此，土地稀缺性的增强和土地价值的提升，以及农民对土地利益的要求需要进一步明确农民同土地之间的权利关系，确立农民的土地产权主体地位。这就是要从根本上解决农民在土地上的收益权的保护问题。当前，深化土地产权制度改革无疑是解决问题的核心。
⑵强化农村土地承包权，弱化集体所有权。坚持土地集体所有制，在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，把占有、使用、收益和处分权都给农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。即土地使用权物权化、长期化，弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。社会主义公共财产神圣不可侵犯，农民土地使用权作为私人财产，其权利也是神圣不可侵犯的。使用权可以说是准所有权。它包涵承包权、使用权(经营权)、抵押权、入股权、转让权等多种权利，这些权利在立法时将界定清楚形成法律依据。
⑶建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民。
目前，土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。
农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。
三、总结
农村土地产权制度改革的最终目标指向是以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。它是一个综合的农业改革，因此必须进行配套的服务、加强减少农业风险的制度建设。当前，农村土地产权制度的改革的核心内容主要是把土地承包权赋予真正的物权属性，这样可以在土地集体所有制的前提下赋予农户以土地经济所有权，集体合作经济组织保留对土地的终极所有权，并通过一定的收益权来体现。农户拥有对土地的占有、收益、使用和有条件的处置权。
①《建国以来我国农村土地产权制度的变迁轨迹和创新思考》作者：罗夫永 柯娟丽
②《新制度经济学》，贺卫、伍山林主编，机械工业出版社，2003；
③《我国农地产权现状及其完善》，王兴中，《农村经济》2003年第2期
④《完善农业经营制度关键在于农地产权制度改革》，于金富，《当代经济研究》，2003年第7期
