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【保险研究】
政策性农险业务
相关问题思考和探析
周玉敏
（中国人民银行郑州中心支行,河南 郑州 450002）
摘要：农业作为国民经济持续良性运转的基础，抗风险能力极弱，为稳定农业生产，增强农业抗 灾防灾能力，在国家政策的大力推动下，近年来基层逐步开办了一些涉农领域的政策性农业保 险业务。目前我国基层开展过程中还存在一些制度和机制方面的困难和问题，政策性农业保险 应作为国家支农的一项重要政策工具，在制度和机制设计上进一步改进和完善。关键词：政策性；农业保险；农业产业化
文章编号：1003－4625（2010）03－0099－05 中图分类号：F840.32
文献标识码：A
一、政策性农险业务的重要性及其业务实质
（一）农业保险对分散农业经营风险尤为重要 农业是国民经济的基础，“农业丰则基础强，农 民富则国家盛，农村稳则社会安”。对于我国这样一 个农村人口占全国 70%的发展中大国而言更是如 户、农业经济组织所从事的经营对象主要是农作物 及饲养的家禽家畜，而农作物及家禽家畜在生长发 育过程中面临诸如旱灾、水灾、冻灾、病虫害等导致 的减产绝收、疾病等导致的动物死亡风险，生产经营 风险远远高于其他产业。同时随着农业结构的调整，农村土地制度的进一步完善，农业适度规模经营和 专业化的发展，农业增长方式由粗放型向集约型、由 劳动密集型向资本、技术密集型转变趋势明显，现代 农业对知识、资本、技术等要素的依赖性日益增强，如温室、良种、孵化车间等大量采用，这种集约型的 增长方式也使风险更为集中、损失强度加大，高价值 农产品生产者所承担的风险愈来愈大。由于产供销、贸工农一体化的农业产业化模式发展，农业风险的 关联度也逐渐增强。农业风险的发生也会给农业加 工、服务等部门带来冲击。因此，农业稳定生产经营 迫切需要农业保险的支持。
（二）农业保险标的的特殊性抑制了商业保险介 入的积极性
收稿日期：2010－02 作者简介：周玉敏（1971-），女，河南漯河人，本科，经济师。
农业是自然再生产的产业，参保对象是种养殖 业，是有生命的动植物，生产地域广泛，空间分散，面 临的各种自然灾害、重大突发疫病不可预测，在遭受 巨灾时，损失集中，覆盖面大。对保险公司而言，在技 术上难以回避风险，赔付自然高于其他险种。一旦发 赔复杂，管理费用和业务成本相对较高。商业性保险 业务不可能在亏损的前提下来广泛开展农业保险业 务，但如果按全部农险成本来向种养殖业投保户收 取保险费用，农民难以接受，现实有效需求就更难形 成。如果以低于农险成本来向种养殖业投保户收取 保险费用，商业保险就会缺乏涉足农业性保险的动 力。这是世界各国大规模发展农业保险所面临的普 遍困境，也是我国发展农业保险的客观障碍。
（三）政策性农险是国家支农政策的重要工具之 一
借助商业性保险、靠市场机制来分散农户从事 农业生产经营普遍面临的风险存在现实困难。而农 业是国家经济良性运转的基础，承办农业保险业务，对商业性保险公司而言社会效益高而自身经济效益 低，反映它具有明显的公益性。规避农业生产风险，增强防灾抗灾能力，促进现代农业发展，增加农民收 入，必须借助国家的力量，靠政府政策推动，实施政 策性农业保险，即投保人支付少量保费、政府补贴大 此。在农业生产过程中，生产经营的主体—广大农 生灾情或巨灾，不像其他险种那样容易定损，定损理
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部分保费，把被保险人农业生产经营过程中自然灾 害或意外事故造成的财产损失风险转嫁给保险人的 一种制度安排来解决。因此，以分摊和转移农业风 险、保护和改善农民生活、维护和促进社会稳定为目 的，用国家公共财政支持农业和农村的发展实施政 策性农业保险，是政府支持农业的重要举措，是解决 “三农”问题的重要手段。是国家支农政策的重要工 具之一。从一定意义上讲，它不是单一的经济补偿制 度，而是以服务于国家某一特定的社会、经济方针政 策为目的的经济保障制度。
（四）大力推动政策性农险是形势所需 农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益 低，其发展具有极强的公共性和外部性，市场不能有 效地提供社会所需要的农业保险。因此，建立对农业 的支持保护体系需要探索建立政策性农业保险制 度。从世界范围来看，需要政府用“看得见的手”通过 国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实 现对农业稳定生产经营的保障，建立有政府支持的 政策性农业保险制度是农业保险发展的必要。
农业保险是市场经济和开放经济条件下政府进 行农业支持和保护的有力工具。2006 年，我国加入 世贸组织，按照世贸组织制订的允许各国政府可以 借助支持农业发展的政策中，农业保险作为处理农 业非系统性风险的重要财务安排，世贸组织协议将 其与农业科技、农村金融等一起被列入市场经济条 件下现代农业发展的三大支柱，是世贸组织允许各 国支持农业的一项“绿箱”政策，不予限制。因此农业 保险日益受到各国政府的重视，许多 WTO 成员国 家都利用这一规则，积极开办农业保险。
二、国际上推动政策性农险的有效做法及其特 点
（一）政府主导型政策性农险业务发展模式的做 法及其特点
以发达的北美国家和日本为典型代表，由政府 机构主导经营或直接经营，大规模开展的政策性保 险经营。
1.重视立法保障。国家或地方政府通过立法，明确农业保险的法律地位，将该国或地区种植养殖范 围广、在农村经济甚至整个国民经济体系中具有重 要地位的农作物或牲畜确定为保险对象。通过法律 确定农业保险的标的、范围、机构、优惠政策以及具 体补贴比例等各项内容和环节，使农业保险能够获 得稳定、持续的支持和发展。
如美国联邦政府于 1938 年颁布《联邦农作物保 险法》，依据该法，通过提供巨灾保险、扩大保障保
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险、集体保险和非保险作物保障计划四大险种，取代 政府的救济计划，将农业生产者纳入农作物保险计 划。并规定不参加政府保险计划的农户，不能得到政 府其他计划的帮助。1994 年，美国又制订了《克林顿 农作物保险改革法》。2000 年 6 月通过了《农业风险 保护法》，提高用于补贴农业保险财政支出。2002 年 又通过了新的农业法，进一步加强了对农业的补贴 力度，决定在未来 10 年内给农业拨款 1910 亿美元，较以前实行的补贴增加了 80%，在价格支持和收入 政策、农产品储备计划、出口支持、农业基础设施建 设和信息服务、国内农业安全、教育研究和农业保险 等方面推出了一系列新举措。正是由于有了这些政 府补贴政策和相关的法律制度支持，美国保险经营 机构的农业保险业务得以蓬勃发展。
自 1929 年以来，日本有关农业保险的立法、制 度及修改多达 10 部之多，现行的农业保险法律《农 业灾害补偿法》，对农业保险作物的品种、农业保险 的准入条件、保险范围、承保方式、财政补贴、保险费 率计算方法、保险费国库负担方式等方面，都进行了 规定，合理利用了国库财政资源，有力推动了农业保 险的发展，有效地保护了农户的利益。
2.合理设置运作模式。美国和加拿大都是由隶
属农业部的官方农作物保险公司来主导和经营政策 性农险业务，其中美国农业保险的管理机构是联邦 农作物保险公司，与风险管理局属于两块牌子，一套 人马，主要负责全国性险种条款制订、费率厘定、业 务指导和检查，预测农产品价格等，为商业保险公司 提供经营管理费补贴和再保险。
日本则根据《农业灾害补偿法》对稻、麦等粮食 作物，养蚕、养猪等实行强制保险，具体经营方式是 采用政府支持下的农业相互会社形式。
3.给予免税补贴等经济支持。从经济上全面支
持农业保险，已成为发达政府保护农业的一个重要 手段。美国作为世界级的农业生产大国，政府的财政 支持更是农业保险的一大亮点。其对农作物保险的 经济支持大致包括：保费补贴，各险种的补贴比例不 同，据有关资料显示，2000 年，其保险补贴额平均为 纯保费的 53%(保费补贴额平均每英亩为 6.6 美元)。其中，巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保 险、收入保险等保费补贴率约为 40%，被保险人只 需交部分保险费用，由政府直接或委托商业保险公 司经营，对农业经营者遭受的所有主要灾害损失提 供经济补偿的制度。一般的，农民从农业保险中所得 到的赔款收入远大于他们所交付的费用支出，即从 农险中得到了政府的净收入转移；业务费用补贴，向
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承办政府农作物保险私营保险公司提供 20%—25% 的业务费用(包括定损费)补贴；对农业保险的管理费 用及纯保费也给予大量财政补贴，另外，政府还承担 农业部联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作 物保险推广和教育费用。联邦农作物保险法明确规 定联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险 免征一切税负。
据有关资料显示，加拿大联邦政府对农作物保 险的捐助额大约占保险费总收入的 50%。日本政府
1947～1977 年，政府提供农业保险费用补贴占保险
管理费用总支出的 65%。农业保险成为这些国家增 强农业生产投资和稳定农民收入的重要政策工具。
4.通过条件救济支持农业保险。保险对于农户
来讲首先是一笔支出，然后才有可能在出险后获得 补偿，即便政府为农业保险提供补贴，农户还是有不 愿意购买农业保险的。所以，即使在政府补贴、龙头 企业帮扶的情况下，农户购买保险也需要动员。而美 国和日本都是实行了把购买农业保险作为获得政府 其他支持的条件后，农业保险的覆盖面才获得突破 性发展。
美国 1994 年通过的《联邦农作物保险法》，鼓励 农场主购买农业保险，进而降低农场主对灾害救济 的潜在需求。该法明确规定，农场主除非购买了农作 物保险，最少也要购买巨灾保险保障，否则他们不可 能得到农业保护计划中的其他好处，即取消了政府 救济计划。通过提供基本保障的巨灾保险、提供较高 保障水平的扩大保障保险、集体保险和非保险作物 保障计划等四大险种把所有农作物生产者都纳入了 农作物保险计划。该法令还规定，不参加政府农作物 保险计划的农民不能得到福利，如农户贷款计划、农 产品价格支持和保护计划的支持等，对农作物保险 实行了事实上的强制参加。该法令的实施使保险作 物从 1980 年的 30 种扩大到 47 种，农作物保险的投 保率迅速提高，1995 年，美国农作物保险承保面积 已达到当年可保面积的 82%。
在日本，加入政策性农业保险也是需要一定条 件的，例如，水稻、陆稻及麦类的栽培面积合计超过 该国亩田制的 1 亩或 3 亩，才有资格加入。同时规 定，经营一定规模以上的农户必须加入农业保险，例 如，北海道地区的麦类耕作面积 4 亩至 10 亩的，必 须加入农业保险。
（二）市场主导型商业性农险发展模式 该经营模式即保险人谨慎选择农业中那些不需 要补贴或只需少量补贴的险种，按商业性原则经营 农业保险。西欧国家的雹灾保险是典型代表，少数发
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展中国家对高价值的经济作物也采用这种经营模 式，典型的如毛里求斯的甘蔗等糖类作物保险，牙买 加的香蕉保险等。毛里求斯的糖业保险基金被国际 公认为是一项成功的商业性农业保险模式，该模式 具有四大鲜明特点：一是费率厘定科学化。设计了有
个档次的费率体系，高度差异化的费率体系能
激励生产者努力耕作，以改善自己的费率档次，从而 达到少支付保费又能获得较大保障的目的； 二是效 率高。因为该基金只承保一种作物，业务简单，单证 费用低，而且计算机管理程度高、人员少，因此效率 很高，它的费用率仅占保费收入的 7％（多数国家为
15％—20％）；三是商业化运作。虽然政府在基金建
立初期承担了工作人员的工资，而且政府要求强制 投保，但目前该基金从原保险到再保险完全采用商 业方式来运作；四是投资收益高。基金的投资收入约 为业务费用的 150％，投资收入的 50％用于基金积 累，能够相应减少农民的保费负担，增强基金抗巨灾 的能力。但对于所有的农作物和牲畜普遍采用商业 性原则来经营则是无法适应的。
三、我国政策性农险业务推动开办情况
（一）2004 年之前呈现一度萎缩的现象 我国是一个农业大国，农业既是国民经济的基 础产业，又是公认的高风险、低效益的弱质产业。为 支持农业生产防灾减损，我国民政部门在 20 世纪
年代末、90 年代初按照政策性保险的构想试点开
办了农村救灾保险。但在后来的具体实践中，由于种 种原因没有能持续贯彻政策性保险的原则和方法，导致我国的农业保险业务，自 1993 年至 2004 年间，出现了日渐萎缩的现象，许多地方甚至停办，2004 年以前，国内最后只有中国人保和中华联合两家产 险公司在少数地区维持开办。据有关资料显示，2004 年我国农业保险业务实现保费收入仅 3.77 亿元（占 产险业务保费收入的 0.35%），同比减少 0.88 亿元，负增长18.86%，9 亿农民人均保费还不足 0.5 元。
（二）近五年多来政策性农险业务得到持续推动 为推动农业保险业务开展，支持农业生产经营，2002 年 12 月 28 日修订经九届全国人大常委会 31
次会议修订的《中华人民共和国农业法》第 46 条提 出，国家逐步建立和完善农业保险制度，鼓励和支持 农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动 服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开 展农业保险业务。2004 年，中央一号文件提出“要加 快建立政策性农业保险制度”，同年上海市农委与人 保公司等部门联合筹建成立了上海安信农业保险股 份有限公司，虽然股份公司都会要求盈利，但该公司
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办，规定对列入政策性农险的险种，各级财政按一定 比例分担部分保费，以减轻种植养殖农户负担，调动 保险公司开办政策性农险业务的积极性。但具体调 查中了解到，在国家明确中央财政应承担的补贴比 例后，省级文件对辖内市县财政承担比例进行了统 一规定。但由于县域经济发展不平衡，地方财政按统 一比例承担补贴资金，对经济发展较为落后地区造 成的压力较大。
地方财政补贴不能及时足额到位，很大程度上 又影响到国家财政补贴资金的到位率（国家财政在 确认省级财政承担的补贴资金全部到位后才根据年 度预算，将首次预拨后剩余的补贴资金拨付到位），不能有效调动保险公司承办积极性，不利于政策性 农业保险在落后地区的推广。据 5000 余份对保险公 司开展的问卷调查显示，当问到“你认为制约政策性 农业保险业务开展最主要的因素是什么” 时，高达 承诺农业保险业务不低于保费总收入的 60%，上海 市、县（区）地方政府在农户参加农业保险时给予一 定的保费补贴，同时，财政对种植业、养殖业保险和 农村建房保险免征一切税负，应当属于政策性保险 性质。
继 2004 年之后，每年的中央“一号文件”都对政 策性农业保险的发展提出了具体要求。在国家政策 的引导下，政策性农业保险业务得到持续推动。据笔 者在河南省组织的调查显示，2007 年 8 月以来，该 省按照先行试点、逐步推开的办法，先后推出了能繁 母猪、奶牛、烟叶、水稻、棉花、玉米等 6 个政策性农 业保险品种。其中，能繁母猪保险、玉米保险已陆续 在全省 12 个地市开办，烟叶保险在 4 个地市开办，奶牛保险在 3 个地市开办，棉花保险在 2 个地市开 办，水稻保险在 1 个地市开办。截至 2009 年 8 月底，政策性保险业务共承保能繁母猪 309.29 万头、烟叶
20.69 万亩、奶牛 1.2 万 头、棉 花 190.13 万 亩、水 稻 607 万亩、玉米 1482.11 万亩，分别占被调查地市种
植 面 积（或 养 殖 头 数）的 67.97%、29%、13.33%、79.3%的保险公司认为是补贴资金不能及时拨付。
三是查勘定损工作缺乏部门协作，保险公司理 赔难度大。灾情发生后，农业受损情况需要予以及 时、合理确定。国家要求，在勘察理赔过程中政府相 关部门要加强协作、积极配合。但被调查的保险公司 反映, 基层部门协作机制作用有效发挥还需大力推 动。当问到“接到灾情报告，你出险时其他部门是否 积极配合”时，75.2%的保险公司选择没有其他部门 参与或存在不积极配合现象。
同时，由于保险公司乡镇服务所网点少、人员 少，加之农户多且居住分散，在保费收取、出险查勘、定损理赔等业务上需要投入较多的人财物。受人员 和经费制约，保险公司和相关部门人员很难短时间 内同时到达每个现场进行查勘。灾情发生后，主要是 通过估算和协商方式对灾情进行估计，存在较大的 主观性。当问到“受灾后你理赔的依据是什么”时，仅 有 59.5%的保险公司选择 “根据现场查勘定损逐户 理赔”、31.7%的反映 “有时根据现场查勘定损逐户 理赔，有时根据估计支付理赔资金”、8.7%的“以乡 或村为单位平均支付”。
四是农户灾后理赔难，保额难以覆盖成本，现行 保额与弥补种养殖业因不可抗力造成的经营损失存 在较大差距，农户损失不能较好得到补偿，农户自愿 投保积极性不高。据调查，除奶牛保额能覆盖农户 39.94%、100%和 38.55%。
（三）政策性农险业务开展中存在一些困难和问 题
根据基层调研情况发现，当前政策性农业保险 推动过程中还存在以下具体问题，表现在：
一是国家相关的法律法规不完善。我国虽然已 于 1995 年颁布了《保险法》，但这只是一部规范商业 保险的主要法律，并不适用于农业保险，对农业保险 也并未有具体的规定，并不能覆盖农业保险；《保险 法》 第 155 条规定：“国家支持发展为农业生产服务 的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。但至今配套的法律、法规尚未出台。《保险法》不适用 或不完全适用于农业保险，政府对农业保险的支持 存在随意性，存在政府补贴资金不能及时足额落实 到位。截至 2009 年 8 月末，6 个品种各级政府实际 补贴到位率为 56.16%。另外，国家及省级关于政策 性保险的规定中，仅对于各级财政补贴到位后使用 情况有相关监督措施，包括定期报告、动态监测等，但对于下级财政补贴资金未能及时到位的情况没有 相关责任追究规定及惩处措施。
二是税费扶持等政策存在不配套。目前，我国对 经营农业保险的机构，除了按照《中华人民共和国营 业税暂行条例实施细则》免征营业税外，并未有其他 税收优待，这与经营农业保险风险高、收益低的状况 不相称，也没有体现出税收的公平原则和调节功能。在试点工作中，各级政府为推动农业保险业务的开
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80%养殖成本外，其余品种成本保障比率较低，能繁
母猪、玉米、棉花、烟叶、水稻的种植养殖成本保障率 分 别 在 34.48% —71.42% 之 间、40.46% —67.86% 之 间、39.27% —52.68% 之 间、41.67% —62.5% 之 间 和
65.4%左右，均不能覆盖种养殖业投入成本。截至
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2009 年 8 月份，全省 16 个地市各政策性险种上报 案件数 480449 件，现场查勘案件数 413111 件，出险
率约为 86%，但已理赔案件数仅有 123030 件，占比 仅为 25.6%。调查发现，所有 6 个保险品种均存在保 额难以覆盖成本现象，保额对农业、农民的保障程度 不够，最低仅为近 40%。一旦发生全损，农民仍然要 承担较大程度损失。截至 2009 年 8 月，全省 16 个地 市投保 6 个政策性农业保险品种的种植养殖农户数
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入的比重较大的地区，应增加其保费补贴；而对于生 产力水平比较高，保费支出仅占其收入比例很少的 地区，相应减少保费补贴。中央财政的保费补贴，向 贫困的中西部地区多倾斜。补贴商业保险公司经营 农业保险的全部或部分经营管理费用和业务费用，推动政策性农业保险业务开展。
（四）加大宣传推动力度，营造政策性农业保险 的外部环境
虽然作为一种重要的风险损失的补偿方式，农 业保险已经逐步为部分农户所接受，但在大部分地 区，农业保险的意义还远没有被农村居民所认识。农 民的保险意愿还很低，对农业保险的作用还心存疑 惑，因此，通过多种渠道和方式加大对农业保险的宣 传至关重要。建议进一步发挥政府主导作用，明确 市、县政府及相关部门和单位的职责，加强部门间协 作：赋予乡镇政府和村委会农业保险推广职责：设置 专人负责如由村建协管员、农技员兼任农业保险协 管员，并给予一定的工作经费和补助，加强对农业保 险工作的宣传和推动。同时充分利用各种媒体的作 用，加强面向养殖大户、龙头企业、专业合作组织和 农业行业协会的农业政策性保险方针、政策的宣传，只有使广大农民真正了解和懂得国家对政策性农险 的意图，学习运用“保险”这一经济手段转移风险，才 能促进他们积极参加保险，保障其经营效益。
参考文献： 2323.67 万户，自愿投保农户为 539.1 万户，占比仅
为 23.2%。
四、工作思考和建议
（一）进一步完善制度设计，完善相关的政策法 规体系，构建支持政策性农业保险的法律体系
以政府为主体，突出农业保险业务的政策性，建 立保障服务机制，为农业保险的发展创造一个有利 的环境。政策性农险法律制度的建立和完善是农村 和农业发展战略的重要组成部分，是一个国家农业 现代化的重要标志。建议进一步修改、完善我国《农 业法》、《保险法》或在“实施条例”中增设相应条款； 适时出台《农业保险法》，明确规定政策性保险的政 策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原 则及组织形式等；规范农业保险的资金筹集方式、资 金管理原则、政府支持方式等，同时对政府行为予以 约束，对多部门参与的查勘、定损理赔机制进行明 确，对政府以及政府部门的作用和农民的参与方式 进行规范，避免由于地方政府和相关政府部门的工 作随意性，忽视对农业保险的支持。
（二）探索政策性农业保险的组织模式 针对我国农民收入和保险意识相对低的情况，建议由政府成立专业农业政策性保险公司引导农业 保险发展。政府支付经营管理费用，采取强制保险，并享有免税待遇。除了专门政策性农业保险公司外，鼓励商业性保险公司、合作社经营农业保险业务，对 商业性保险公司经营的农业保险业务提供优惠政 策，如税收减免、费率补贴和亏损弥补等，缓和商业 性保险公司经营目标与农业保险效益低的矛盾。
（三）加大对政策性农险的财政支持力度 农业保险具有明显的社会效益性，提供农业保 险补贴早已成为许多国家支持和保护农业的一项重 要措施，是 WTO 规则所允许的“绿箱政策”。政府通 过财政补贴支持农业保险，是全社会分散和转移农 业风险的重要渠道。因此，建议进一步完善财政补贴 政策和税收优惠政策，由中央和地方政府配套支付 保费补贴，给予投保农户的保费补贴和其他补贴，可 因险种、地区而异。对于生产力低下，保险费占其收
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龙网,2009,(2).（责任编辑：贾伟）
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