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从乡村水利公共品的供给谈起
汪永涛
税费改革后，乡村治权弱化。所谓乡村治权既包括物质性资源也包括权威性资源。物质性资源即乡村组织得以支配的直接的物质资源，如税费、财政转移支付、计划生育抚养费等；权威性资源即乡村组织支配农民的各类制度和手段，如税费改革前的义务工制度，以及摊派、土地调整权等等。税费改革后，乡村组织的主要收入来源是财政转移支付，它所面临的一个直接问题就是乡村组织的物质性资源减少。不仅如此，权威性资源也极大地被剥夺了，如义务工制度取消，不能再向农民摊派了，2004年土地确权之后，村集体也没有调整土地的权利了。税费改革前，乡村组织的物质性资源同样匮乏，但是由于有权威性资源，所以，乡村组织的治理能力比较强，乡村治理中的很多问题都能够得到妥善解决。税费改革后，乡村组织的治权弱化后，乡村干部又是如何进行乡村治理的？本文以村庄水利公共品的供给为例，来看乡村治理的逻辑，并分析其导致的后果。
一、消极治理与乡村水利的困境
农田水利基础设施的维护是村集体的一项基本职能，它主要包括水渠的清淤、除草、维护等工作。最好是在冬季清理水渠，那时候草都已经枯死，一打上药很快就除掉了。每年冬闲季节，村干部、村民小组长都会组织村民清理渠道，村民也有义务出工，不出工的农民要出钱。村干部在全村范围内进行统筹，为了使水渠清理工作更容易进行，村干部必然会尽量平衡农户之间的利益，使之不至于相差太大。譬如通过调整土地，使农户在田地上的利益基本平衡。
但是税费改革后，随着义务工制度的取消，村民都不出工了，村干部也组织不起来了，结果水渠没有人清理，农户个体则更没有这个自觉。冬天没有谁会去主动清淤，于是渠道里长满了草，这些草的根部很发达，非常难清理。等到春耕季节要用水了，由于水渠被淤塞了，这时老百姓只好找到村干部要求他们去清理，否则就不给水费（水费是从水库放水平摊到每亩的费用）。但税费改革后，村集体在财力上非常紧张，无法雇人出工；而且它也不能像税费改革前那样要求村民出义务工了。处于这种境况中的村干部事实上已经没有能力去维护好水利基础设施。他手中既没有权力也没有资源，只好推卸其原有的责任，进行消极治理。于是对于水利这个问题，村干部提出“谁受益谁管理”的原则。村干部在推卸责任时振振有词，一名村主任这样说道：“你叫我去清理渠道，如果这样的话，我累死了都不知道是怎么死的。要清自己去清理渠道。如果你要清，你自己去清，如果你不清理，我也不管。我不喂你，你会饿死吗？不要找我喂你饭。”
税费改革后，随着乡村治权的弱化，村集体平衡农户利益的能力也下降，农户的利益分化越来越严重，这增加了利益平衡的难度。在水利公共品的供给上，村集体与农民之间相互推托责任。村干部将责任推给农民，而农民将责任推给村集体。具体责任落在谁的头上，要看谁是利益最相关者。受益大的是利益最相关者，受益小的无所谓。就如水利，田地少的农户即便干死也没多少损失。因此，在农田水利上，也只有种田大户们会着急，其他一些不种田的农民根本就不关心，而种田较少的农户也无所谓，还有一些田在上游的农户，可以搭便车，也不关心水利这种公共事务。但是，农田水利是公共品，村集体和农民之间任何一方都无法单独解决这个问题。清理水渠时，如果水渠的下游或者上游不清理，中间清理了也没有用。而且农户个体也无法去平衡利益分化的问题。一些农户不去清理水渠，还有一些农户不满其他的农户搭便车，于是也不愿意清理，于是村民“好的变坏，坏的变更坏”。农户个体根本无法解决水利公共品供给的问题，他们自然希望村集体能够撑头去解决这个问题，并且自己不用出义务工。于是这在村干部看来，税费改革后的农民变得“衣来伸手饭来张口”，只指望着村集体能够将所有的问题解决。但是，村集体没有资金，也缺乏权威性资源，仅凭村集体也无法解决这个问题。结果，水利也就成为“反公地悲剧”，国家花费了巨额资金修好的渠道，结果因为村组织建设的不足，而导致水渠荒废。最后也只有在矛盾激化时，村干部才组织村民清理、疏通一下。这只能暂时应付一下，解决不了根本性的问题。矛盾不断在积累，农民对村干部的不满也在不断积累。
二、信访
作为社会主义的传统，政府对老百姓负有无限责任，老百姓有事找政府也就成了一种传统。而中央提出“以人为本，和谐社会”的战略，更进一步强调要维护老百姓的权利。税费改革后，基层政府改革的方向是“小政府大服务”，基层政府的权力减小，主要以服务为主，其中最重要的是维护社会稳定。于是“上访”成了老百姓手中与基层政府博弈的一个武器。
农民面对村干部消极治理的这种行为，于是威胁要上访。村干部并不是一看要上访就马上着手处理，对此他们有自己的一套应对措施。开始是想办法把事情压下来，譬如当老百姓因为水利的问题威胁要上访时，村干部会故意说“我陪你上访”，村干部说，“你要过一下硬，敌退我进，敌进我退”。村干部看准了水利是一项公共事业，个别农户去上访，结果受益的却是全体农户，风险却要由自己承担，一般农户都不会因为水利去上访。村干部把事情压下来，农户也没有办法。但是这只不过是将矛盾暂时积压，农民对村干部的不满也越来越严重，认为村干部不关心集体的事情，只关心自己的利益，太自私了。当矛盾积压到一定的程度，老百姓有可能将事情闹大，真的去上访或者越级上访，甚至发生群体性事件，希望借助于更高一级政府来解决这些问题。上访的处理原则是属地原则，问题最终要回到基层来解决。为了维护社会的稳定，促使基层政府更好地解决基层问题，稳定成了重要的考核目标。如果出现了重复访、越级上访或者群体上访等影响到稳定的事件，将会直接会影响到基层政府的评先评优，甚至是政府领导的晋升。在这种压力下，基层政府必须处理好地方上的各种问题，避免上访事件的发生，保证社会的稳定。
当老百姓发现政府很怕上访，他们更会利用上访来挟制地方政府。上访体制催生出这种观念：上访不存在该不该的问题，而是上访就有人解决，就有人怕。不仅仅村组织消极治理，乡镇、县一级政府同样也是消极治理。信访工作中，信访局只是一个传达机构，它本身没有能力解决问题。因为解决问题往往要涉及到各个部门，并要调动各种资源。而这只有集中权力的上级党委和政府才有这个能力，而上级党委和政府的资源往往集中于一把手即党委书记手中。如果党委书记作为中间人来协调各种矛盾，确实更有利于各种问题的解决，做到真正的案了终结。但是，在压力型体制下，官员往往喜欢报喜不报优，很多问题传达不了到党委书记那里去，这必然导致矛盾积压。只有将问题闹大了，下级才会将信息传达到领导那里去。而且很多时候将问题暂时积压起来对于官员来说也是一种理性的选择。因为很多问题涉及到多方的利益，干部很难协调好。而干部的任职有一定的期限，问题能拖则拖，将问题暂时积压下来，获得上级政府的认可，任期一到也就升迁调走了。如果将问题捅出来，则很有可能影响到干部的升迁。
在各级政府的消极治理中，老百姓的很多问题都不能得到有效的处理，而是积压下来，除非是比较重大的必须要处理的事情。于是老百姓也明白：“大闹大解决、小闹小解决，不闹不解决”。老百姓喜欢将事情闹大，这样也是为了能够快一点将问题解决。还有一些上访户利用信访制度的漏洞，进行无理上访，希望能够寻得法外之利。但是他们所反映的很多问题是在政策法规之内无法解决的问题，而上级政府为了政绩，要求基层政府必须解决，甚至要求用钱来解决问题。这会给后面工作造成巨大的隐患，造成更大的矛盾，导致未来工作越来越难做。而且还会造成很坏的示范效应，很多老百姓在尝到了甜头之后，也导致了更多的人上访，从而出现越维稳越不稳的局面。在上级政府的压力下，基层政府没有原则、没有法律、没有政策，突破了底线，基层政府“吃不进，吐不出，窝出气”。基层政府于是在信访工作中非常被动，面对各种上访钉子户或无理上访者无能为力。基层政府越来越成为“夹心饼”，上面挤，下面压。信访的压力，进一步加剧了乡村组织的消极治理，采取各种方法甚至金钱的方法将问题暂时解决。这也就进入了治理的恶性循环，一些无理上访户在上访中谋得了利益，于是有了示范效应，越来越多的人走上了上访之路。这使得乡村阻止只能忙于应付，很多问题都不能得到解决，而只能拖。
三、消极治理的后果
乡村组织由于治权的弱化、体制性等因素，治理能力较差，只能不断推卸责任，让老百姓自己去解决。在税费改革前，虽然各种水利纠纷特别多，但在村干部的协调下，往往能够得到有效解决。而在税费改革后，水利纠纷相对来说少了，但是由于村组织的消极治理，当有水利纠纷时，原本属于农户之间的纠纷，现在却将矛头直接对准村干部，认为现在的村干部都私心太重，不关心集体的事情。人民内部的矛盾不断转化，原本属于人民内部的矛盾，现在越来越向敌我矛盾转变。所谓人民内部的矛盾，也就是能够修复的矛盾；而敌我矛盾往往是立场不同的、相互敌对、无法修复的矛盾。
信访的增多与乡村组织的消极治理相关。现在各级政府都在加大信访的资源投入，这有利于问题的解决。目前，上级政府具有很强的解决问题的能力。农民是因为治理问题没有解决才去上访，农民上访依然属于治理问题。但是我们同时要看到，上级政府同样存在消极治理。
要解决当前乡村治理的困境关键要将乡村组织的消极治理转变为积极治理。而如何才能让乡村组织积极治理？这就要赋权给乡村组织，让其具备物质性资源和权威性资源去解决问题，这样各种问题就能够在基层就地消化。从而也减轻上级政府的压力。信访只能作为一种补救措施，而决不能将信访本身作为解决问题的一种手段。这会将各种问题不断上移，一方 面使得老百姓对基层越来越不满，久而久之上级政府不堪重负，影响行政效率，并最终会影响到老百姓对上级政府的认同感。
作者系中国人民大学博士研究生，江西省社科院助理研究员，研究方向农村社会学、法律社会学
