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山东经济学院学士学位论文
浅谈我国个人所得税制度改革
摘要
我国现行的个人所得税法由于立法之初的经验、条件所限，个人所得税立法与征收等方面很多深层次的问题随着经济的发展逐渐暴露出来。我国税收取之于民，用之于民。在中国税收体系中，个人所得税是调节收入分配、缩小收入差距的重要手段。随着经济的发展及税制改革的变化，在当前的国际国内经济环境下，我国现行个人所得税制存在一些需要改进的问题。个人所得税是一个年轻的税种。为了适应改革开放政策和经济发展状况，我国自1980年公布了《中华人民共和国个人所得税法》，开始征收个人所得税，其增长迅速，在税收中所占的比重逐年增加。个人所得税在调节个人收入分配、缩小收入差距以及增加财政收入等方面发挥着重要的作用，是实现社会公平的核心税种之一。
个人所得税的主要职能有三个方面：其一，筹集财政收入：个人所得税是我国财政收入的重要来源；其二，调节经济，促进经济增长：个人所得税作为财政收入的重要来源，在一定程度上对扩大内需，刺激消费、改善民生、推动经济增长质量和效益的提高有重要的作用，有利于经济的可持续发展；其三，调节收入分配：由于市场经济机制的缺陷，在经济体制改革以来，随着收入分配政策的调整，居民的收入差距逐渐拉大。个人所得税作为重要的调节手段，通过政策的调整和征管力度的加大，可以起到有效的收入分配作用，既要做到拉开差距又要防止贫富过分悬殊。
个人所得税的主要职能有三个方面：其一，筹集财政收入：个人所得税是我国财政收入的重要来源。其二，调节经济，促进经济增长：个人所得税作为财政收入的重要来源，在一定程度上对扩大内需，刺激消费、改善民生、推动经济增长质量和效益的提高有重要的作用，有利于经济的可持续发展；其三，调节收入分配：由于市场经济机制的缺陷，在经济体制改革以来，随着收入分配政策的调整，居民的收入差距逐渐拉大。个人所得税作为重要的调节手段，通过政策的调整和征管力度的加大，可以起到有效的收入分配作用，既要做到拉开差距又要防止贫富过分悬殊。
一、我国个人所得税存在的问题
（一）课税模式采用分类所得税制
在分类课税模式下，属于同一个纳税人的各种不同类型的所得，如工资薪金、劳务报酬、稿酬所得等都要以各自独立的方式分别纳税。虽然这种课税模式具有源泉扣缴、课征简便、能够在不同的领域实现特定的政策目标等优点，但在实际的运行过程中却暴露出更多的缺陷。
1.现行税制中起征点的设计不仅未起到照顾低收入者的作用，反而成为避税的重要途径。
2.对于不同类型的所得来说，同一笔所得通过改变取得收入的次数，不但使扣除额发生改变，而且可以调整其适用的税率，扣除额和适用税率的变化均会使纳税人的税收负担发生改变，由此产生更多、更大的税收漏洞。
3.纳税期限的不同规定，为纳税人在不同项目之间转移收入，逃避纳税义务提供了可乘之机。
4.现行的分类课税模式不能有效发挥个人所得税的累进税率结构对于经济的自动稳定作用。
（二）费用扣除标准不合理
目前，我国个人所得税的费用扣除实行的是综合扣除方式，采用定率扣除与定额扣除相结合的方法。但在一些具体问题的处理上，既不符合个人所得税的国际惯例，也与我国的实际情况相脱离。
1.费用扣除标准的规定对纳税人的各种负担考虑不够周全
对净所得征税的特征表现得不太明显。纳税人的家庭情况千差万别，婚否、教育子女及赡养老人的多寡都是影响家庭开支的重要因素。
而且随着教育、住房和社会保障等领域改革的不断深入，个人负担的相关费用也将呈现出明显的差异。显然，现行税制并不能真正按照纳税人的负担能力，贯彻税收的公平原则。
2.费用扣除的确定忽略了经济形势的变化对个人纳税能力的影响。
在通货膨胀时期，个人维持基本生计所需收入也会相应增加，而现行税制中尚未实行费用扣除的指数化，费用扣除标准长期不变根本无法适应经济状况的不断变化。
（三）税率设计不合理
我国现行个人所得税区分不同项目适用于5%-35%和5%-45%两种超额累进税率和20%的比例税率。即对工资、薪金适用5%-45%的九级超额累进税率；个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包、承租经营所得适用5%-35%的五级超额累进税率；其他所得适用20%的比例税率；对劳务报酬和稿酬所得在实行比例税率的基础上加成或减征。分析其规定，存在如下问题：第一，税率设计不公平。一方面体现在对同一性质所得，适用不同税率，实行区别对待。即对同属劳动所得的工资、薪金和劳动报酬所适用的税率分别为5%-45%的九级超额累进税率和20%的比例税率，这与税收公平原则背道而驰。另一方面体现在对资本所得轻征税，劳动所得重征税。即对资本所得适用20%的比例税率，而对劳动所得最高税率却达到45%，这与国家鼓励诚实劳动、勤劳致富的政策相抵触。第二，工资、薪金所得超额累进税率级次过多，边际税过高。工资、薪金所得级次9 级，最高税率达到45%，然而，我国的现实是长期以来大部分纳税人的工资、薪金所得适用5%-10%的两档税率，使得20%以上的税率长久来形同虚设。
（四）税收减免项目过多、过滥
我国是世界上个人所得税减免项目最多的国家之一，而且各种形式的减免税政策既不规范又不完善。各国个人所得税的征管经验表明，优惠项目越少，纳税人越是难于偷漏税，从而简化征管工作，使税务部门能够更有效地分配征管力量，提高总体征管能力。因此，大量税收优惠项目的存在不仅给税收征管带来了很大难度，而且对于个人所得税税收收入的进一步提高产生了极为不利的影响。
（五）税收征管不力
目前，我国的个人所得税除制度本身的不完善、不严密之外，在征收管理上也存在～些问题，主要表现在以下几个方面：公民纳税意识淡薄，不能自行在税法规定的期限内，向税务机关申报应税所得项目和数额，并如实填写个人所得税申报表；扣缴义务人出于多方面的考虑，有时也会出现纳税申报不真实，甚至瞒报、不报等问题；税务代理机构——税务师事务所处于刚刚组建、发展阶段，税务代理水平严重滞后于客观形势的需要；计算机在税务部门的应用还仅限于会计、统计领域，税收征管尚未形成以计算机网络为依托的现代化征管手段，社会协税护税功能不强；税务部门的稽查力量较弱，尤其不能有计划、有重点地对高收入阶层进行专项稽查。征管方面存在的这些问题既不利于现行个人所得税制的有效运行，也制约着个人所得税制度的进一步完善。
综上所述，我国现行的个人所得税法，由于立法时的历史局限性，当时国民生活水平普遍较低，生活费用低廉，因此个人所得税的征收起点处于比较低的水平；同时，由于当时中国经济的市场化程度布告，缺乏有效的资本和货币市场，国民收入来源有限；加之我国税收制度的不健全和税收征
管基础的薄弱，因此采用了比较简单的分项征收和按月计提的税务模式；再有，出于扩大财政收入的比较现实的考虑，在过去的十年中，我国个人所得税的征收重点集中在工薪阶层。而今天看来，以上这些特征，与中国市场化和现代化的进程是脱节的，同时与“缩小贫富差距、建立和谐社会”的目标也有距离，因此对于现行个人所得税进行改革是十分必要的。
二、进一步完善我国个人所得税的政策思路
（一）改革课税模式，建立综合征收与分类征收相结合的税制模式
个人所得税税制模式可分为分类所得税制、综合所得税制、混合所得税制。随着居民收入的多渠道化，在中国目前情况下，完全放弃分类所得税制可能会加剧税源失控，税收流失。而应建立适合我国国情的个人所得税税制模式，既充分发挥分类税制的长处，又要弥补分类税制的不足，体现公平原则。因此，未来中国个人所得税的课税模式应以综合为主、分类为辅的混合所得税模式，即对不同所得进行合理的分类，属于投资性的、没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得、股票转让所得、偶然所得仍可实行分类所得征税，属于劳动报酬所得和费用扣除的应税项目，如工资薪金、劳务报酬、生产经营、承包承租、稿酬、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目可以改为综合征税。
（二）健全费用扣除制度
在个人所得税制建设中，费用扣除是一个至关重要的问题。与其他税种相比，按照纯收入征税是个人所得税最为显著的特征。因此，也就有必要对有关的项目进行必要的扣除。一般来看，个人所得税的费用扣除大体上可以分为两部分：一是生存和发展所必需的生计费，二是为取得收入所必须支付的有关费用。就前者来看，允许纳税人扣除生存和发展所必需的生计费目的是保证劳动力的再生产，在制度规定上应因时、因地。因人而异。为此，需要在适当的时机实行费用扣除指数化，根据每年的通货膨胀率和收入水平对扣除标准进行适当的调整，以保障纳税人的基本生活需要，并允许物价指数和生活水平偏高的地区，生计费适当上浮，做到因地而异；逐步根据纳税人的婚姻状况、年龄大小、健康状况、赡养老人及抚养子女的多寡确定相应的扣除标准，同时考虑社会各项改革所引起的个人负担费用差异。
需要特别指出的是，随着教育体制改革的日 益深入，近年来各类学校的教育收费也在不断增 加，为了促进人力资本的形成和高素质人才的培养，对有子女接受学校正规教育的纳税人，应允许其将教育，尤其是高等教育费用作为特殊项目予以扣除。对于取得收入所必须支付的有关费用的扣除主要是为了将纳税人取得收入所消耗 的必要费用和支出扣除掉，如财产转让时按照规定支付的有关费用，可采取据实列支的办法进行扣除。
（三）强化税收征管
完善的税收制度，需要通过强有力的征管来保证制度的有效运转。加强个人所得税的征管可以从以下几方面着手：
1.提高公民的纳税意识。
为此，需要调动各方面的力量，加大税法的宣传、辅导和培训力度，严厉打击偷漏税行为，尽快提高全体公民依法纳税意识，为依法治税提供良好的社会环境。对税务部门而言，更应强调从严治税。目前，堵漏增收的潜力依然很大，税务部门可以根据需要制定针对性措施，严查细管，减少和防止税收流失。
2.在储蓄存款实名制的基础上进一步采取相应的配套措施。
目前，我国已经实行了储蓄存款实名制，对于控管收入来源、防止个人所得税收入的流失具有重要意义，但要保证储蓄实名制作用的有效发挥还需要做好与之有关的配套工作，如严格身份证办理等等。同时，建立银行、证 券、房地产、期货等部门定期向税务部门报送个 人在储蓄、证券期货交易和转让不动产等方面收 入信息的有关制度。
3.规范税务代理工作。
实行综合个人所得 税制，需要不断地强化个人的纳税申报，而税务 代理制可以把税务机关和纳税人、扣缴义务人紧 密地联系起来，因而对于个人所得税制的有效运作具有重要作用。目前，税务代理在我国还是一项新的尝试，国家税务部门应监督、指导税务代理活动的正常开展，税务代理的行业管理机构也应加强对工作机构的监管。在税务代理机构内部，要逐步引人竞争机制，公开招聘优秀人才，调整人员结构；随着国民经济的发展，税收政策和具体措施也会相应调整，因此，税务代理人员应不断更新知识，提高业务能力。
4.以计算机网络为依托。
税收征管要逐步实现专业化和化，通过计算机完成税务登记、纳税申报、税款征收、入库销号、资料保管等工作，对个人所得税征收管理的全过程进行全方位的监控，分析个人所得税税源的变化及政策执行情况。同时，逐步实现同财政、银行、等有关部门的联网，形成社会协税、护税网络。
5.强化税务稽查。
强而有力的税务稽查制度，是个人纳税申报制度能够得以高效运行的关键。强化税务稽查不仅要为稽查人员配备现代化高科技的稽查手段，更重要的是要提高其业务能力和素质，以实现管理和高效运作的紧密结合，不断提高稽查质量。当前，个人所得税稽查的重点对象是高收入者，例如证券公司。房地产经营公司的经理阶层，外资企业的高薪管理人员以及文化市场中的从业人员。对于查出的偷漏税者要严格执法，严厉惩处。对于严重的偷漏税案件要作为反面典型教材进行广泛宣传报道，强化其示范效应，以维护税法的尊严，增强税法的威慑力。
同时，个人所得税法的改革不是一个孤立的事件，它需要一系列的配套措施作为后盾和保障。相关的设想包括：加大投入, 加快税收信息化进程, 加快建立个人所得税信息共享制度, 构建纳税人和扣缴义务人登记和监控的电子化体系；尽快建立个人财产登记制度, 税务机关可以以此来界定个人财产来源的合法性及合理性,使纳税人的收入显性化；进一步完善储蓄存款实名制, 不但要在所有银行之间联网, 实行储蓄存款实名制, 而且在银税微机联网的基础上实行储蓄存款实名制；实行身份证号码与纳税号码固定终身化制度, 这一措施与储蓄存款实名制配套, 充分保证税务机关全面掌握纳税人的收入和纳税情况。
我们必须认识到，个人所得税税法的完善是一个系统性、配套性的改革, 必须全盘考虑。改革一旦进入实质操作阶段, 相关的配套改革将成为改革成败的关键。
参考文献：
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【3】吴厚德 深化个人所得税改革的探讨[Ｊ].财政研究,2002(6)
【4】 刘旸试.论我国个人所得税的完善对策.金融领域，2009(3):3-33.
