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一本手册 一个规范 一套流程
---山东青岛市崂山区安全监察标准化执法侧记
在山东省青岛市崂山区，所有的日常或专项安全执法检查都有雷打不动的“三个一”执法标准。所谓“三个一”执法标准其实就是一本手册、一个规范、一套流程。
一本手册：区分6类不同行业领域，明确检查项目、检查内容、适用条款、处罚依据和处罚结果。一个规范：从内容和形式上规范执法人员对同一类执法文书的填写标准。一套流程：根据执法工作实际，分一般执法检查程序、简易行政处罚程序、一般行政处罚程序和强制措施决定程序四类，细化了立案、调查取证、处罚告知及送达、听取陈述、申辩、听证、案件审查、处罚决定及送达、当事人执行、结案归档的工作流程。
实施“三个一”标准化执法以来，崂山区安监局执行处罚案件22起，全部实现“零”投诉，在2010年青岛市执法案卷评比中，区安全生产监察大队提交的执法案卷均被评为优秀案卷。
每个环节都有“行动指南”
对不同领域的企业安全执法检查内容、调查取证、文书送达、笔录制作、自由裁量等标准的规定……这些以往执法中的难点或模糊环节，在崂山区安监局的标准化执法规范中都能找到对应的“行动指南”。
崂山区安监局将所有安全执法活动按6大块分解为34项内容，分别设定详细的工作制度标准、安全执法程序标准、文书填写规范、安全执法检查必查项、企业自查标准等。目前，相关文字内容超过50万字，包括了16个岗位制度职责、数百个执法检查内容标准。
崂山区安监局局长李文说：“一些安全监察执法问题难以解决，很大程度上是因为执法中法律法规太多，或是有些规定相对笼统模糊、可操作性不强。特别是安监系统执法人员大部分是从其他行业转过来的，要从根本上破解执法不规范的难题，就得像部队训练战士一样，有一套系统、权威、统一的标准。”
2010年4月，崂山区安监局开始着手研究安全执法标准化试点工作。2010年6月，该区全面启动标准化执法活动，进一步加大了以标准化管理推动执法规范化建设的力度，紧紧围绕解决执法主体不强、执法行为随意、执法裁量自主、执法保障滞后等重点问题制定完善了标准规范。
“安全监察工作执法面宽、环节多、程序复杂，这就要求我们要尽可能地把标准制定详细，上至部门领导，下至基层街道安监员，在遇到各类具体问题时，知道干什么、怎么干、干到什么程度。”崂山区安监局副局长柴日东说。
标准带动执法水平提升
不少基层街道安监员在接受采访时表示，以前新进的安监员业务只能靠师傅“传帮带”，师傅水平良莠不齐，安监员掌握业务的速度就会快慢不一，而优秀安监员的工作经验也只能在小范围传播推广。标准化执法的推行让这些问题迎刃而解，因为大家有了一个共同的“师傅”——执法标准。
宋修凯从部队转业短短一年半时间，已经对执法工作掌握得非常娴熟。他说：“刚来地方工作时几乎是„两眼一抹黑‟，适逢去年推行执法标准，从检查前到检查现场再到后期的法律文书制作，都有标准。如到了不同领域的企业现场，如烟花爆竹企业、液氨场所，应该分别按照怎样的步骤、怎样的标准进行检查，甚至应该从哪个具体部位着手检查都有规定，过去到现场„手足无措‟的情况不会再发生了。”
崂山区安全生产监察大队大队长孙西荣感到，标准的出台也改变了安全执法人员的工作状态：“过去尽管上级也规定了执法内容，但都是粗线条的，遇到具体问题时执法人员还是不知道怎么办。现在哪些情形应该检查，应该如何处置等都一目了然。”
刘江，2006年从地方大学考入崂山区安监局执法大队，作为全区唯一一位安全工程专业毕业的安全执法人员，对标准化执法体会更深，“过去执法到了现场主要靠经验，执法随意性较大。比如，有时候看上去很小的事，可能就不做记录了，还有些同志责任心不强，检查漏项缺项的情况时有发生”。
崂山区安全生产监察大队以标准化推动执法规范化建设，实现了业务工作和队伍建设的双丰收，2010年分别获得“省级示范大队”、“市级示范大队”、青岛市基层建设“示范窗口”和崂山区基层建设“示范窗口”等荣誉称号。
“标准化刚开始推行的时候，一些基层安监员有抵触情绪，或认为束缚太多，或担心自身能力无法胜任标准要求。的确，如此庞大的标准化规范体系，如果没有与之相配套的措施作保障，可能最终就会束之高阁。”采访中，李文对记者说。为了确保标准落到实处，崂山区安监局出台了环环相扣的系列措施，实现规范执法。
信息化助力执法实时监督
崂山区安全生产监察大队充分发挥青岛市安全生产网格信息化优势，形成了“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”的网上执法管理模式，确保标准落实不打折扣。
在崂山区，所有安全执法检查情况全部在网上流转，实现了对国家政策法规、执法监察动态、企业信息、现场执法文书等信息的及时更新和监控。同时，现场执法检查和整改文书通过无线执法PDA自动生成。“网上执法的每个环节都得依次进行，前一个环节不走，后一个执法程序就无法进行，承办人、审核人都在网上办公，杜绝了案件的网外循环，实现了真正意义上的网上办案，保证标准不走样。”孙西荣说。
2011年1月29日，在崂山区东方隆元液化气有限公司执法现场，执法人员胡振国、李祝对照着重大危险源专项执法检查表，对该企业进行执法检查。他们发现，该企业未按照规定将重大危险源监控措施实施情况每半年向安监局报告。执法人员用PDA上网不到一分钟就将整改指令书送到该单位现场负责人张娜手中。2月29日，在法定整改时限将至时，系统会自动发布“预警提示”，同时将相关信息告知承办执法人员，执法人员马上按照计划进行复查，有效避免了超期执法等违规行为。
“区政府专门下拨60多万元配备了PDA和无线上网笔记本电脑，这也为标准化执法提供雄厚的物质保障。”柴日东十分感慨，“过去，要想对执法人员的执法情况进行摸底调查，往往要靠„打突击、抓现行‟，否则，实际执法情况很可能会被改头换面，给查证真实情况带来难度。现在，信息化与标准化的高度融合，将执法过程的每一步都置于监控之下，想用„易容术‟就没那么容易了。”
以“软实力”保障“硬标准”
在硬件保障到位的同时，崂山区安监局尤其注重执法队伍建设，在提高安全执法人员的法律素质和对他们的考核上下足功夫，提升队伍的“软实力”。
崂山区安监局先后组织开展3次执法人员评比活动，将执法任务和执法责任明确到每个执法主体。在此基础上，根据不同的层次开展执法练兵。他们制定了崂山区安全生产行政执法质量考核评比暂行办法，规定每周固定学习时间，根据实际工作需求提出学习题目，定期组织互学，请专家封闭授课，还有更严格的学习考核制度，对每年完不成学法任务、在执法办案中出现严重执法过错的取消其执法资格，执法人员提拔任用晋升也必须通过相应的考试。
对于标准化执法过程的考核，崂山区安监局也敢于“动真碰硬”。考核实行百分制，其中完成计划检查企业数量得25分，人均检查数量最高的街道安监办加2分，未按时上报的，每迟报一天扣1分；执法信息全部上传的得20分，每少录入一家扣0.5分；执法文书填写质量占25分，每发现一处错误扣2分，扣完为止；案件提报情况占10分，每发现一起未报案件扣2分；及时上报信息得5分，未按时上报和不报不得分；按时完成临时执法检查任务得15分，每迟办一天扣3分，扣完为止。各街道会对各序列执法单位和执法人员的考核得分从高到低排名张榜公布，处于末位的执法单位领导要给予警示，处于末位执法人员要受到相应处罚。
对此，李文说：“再好的标准都要靠人执行，就是要通过这些制度和手段逼着基层执法人员走上规范化轨道，从强制入轨到形成自觉习惯，最终实现执法规范化。”
