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完善县级财政国库支付改革的思考——对珙县国库支付改革的剖析
珙县人民政府罗国书
四川省自2002年起，实行财政国库集中支付改革试点。珙县作为四川省国库支付改革的试点县，在改革过程中，积累了一些成功经验，也存在一些问题。本文重点剖析珙县支付改革的基本实践，提出进一步完善县级财政国库支付改革的观点和对策。希在县级财政国库支付改革中有所参考价值。
一、珙县财政国库集中支付改革的主要做法及取得的成效
（一）主要做法
1、提前做好“金财工程”整体规划和建设，为国库集中支付改革提供强有力的技术支撑
成立了以县政府主要领导为组长，财政、银行、税务、监察、审计等部门为成员的“金财工程”建设领导小组，领导小组下设办公室在县财政局。2003年底，对“金财工程”进行了整体规划和统一布局，为全县的国库集中支付改革提供了有力的技术支撑。
2、制定切实可行的实施方案，确定国库管理制度改革的模
式
2004年7月，制定了《珙县县级财政国库管理制度改革试点方案》，确定“国库集中收付与会计集中核算相结合”的财政国库管理制度改革模式。
3、搞好宣传培训，为顺利启动国库集中支付改革奠定基础
2004年9月17日，珙县召开县级行政事业单位国库管理制度改革动员大会，正式拉开县级国库集中支付改革的序幕。县财政部门有针对性地对相关人员进行
了多种形式的宣传培训，宣传改革必要性，培训具体操作，基本消除了改革可能遇到的障碍。
4、搞好协调，确保改革顺利进行和圆满完成财政国库集中支付改革是传统财政国库管理制度的根本性变革，涉及单位多、范围广。珙县在实施改革前，作了充分的准备。一是多方筹备资金，确保改革需要。二是事先向市委、市政府和上级财政部门汇报，争取上级支持。三是协调好财政与电信的关系，确保网络畅通；并注意处理好与预算单位、人民银行、专业银行之间的关系。
（5）搞好试点，为推进改革打牢基础
在省、市财政部门的指导下，珙县于 2004年9月正式启动集中支付和集中代理会计核算改革试点，2004年11月全面推广，截止当年底，将县级行政事业单位全部纳入国库集中支付，为珙县推进财政国库集中支付改革打下了良好的坚实基础。
（二）改革取得的成效
1、规范了支出管理，强化了预算约束，提高了单位财务管理的意识和水平。改革实施以来，各单位均能认真按照用款申报计划申请和财政规定的资金用途使用财政资金，资金使用的计划性、科学性和规范性都相应得到了加强。
2、强化了财政监督，有效地从源头上遏制了腐败。财政部门运用信息网络系统全过程实时监控单位资金的支付活动，使资金在“阳光”下运行，加强了资金支付安全性，有效地从源头上遏制了腐败行为的发生。
3、规范了财政管理，提升了县级财政管理水平，提高了财政资金使用效率。一是解决了财政资金层层拨付、流经环节多的问题，方便了预算单位用款，提高了财政资金的使用效率。二是部门预算编制更加细化和明晰，各业务科室的职能
随着改革的需要进行相应调整，促进了财政部门服务水平的提高和服务形象的优化。
4、增强了县级财政宏观调控能力。通过财政国库制度改革，解决了过去各预算单位将财政资金多头开户的问题，便于县级财力的集中调度。
二、县级财政国库集中支付改革存在的问题
1、取消单位会计监督机构，与《会计法》有关规定相悖，加大了财政风险 一是实行集中核算后，取消了单位会计核算，也取消了单位会计监督机构，不符合《会计法》的有关要求。二是由于县级财力普遍困难，有的县级部门预算公用经费标准普遍偏低，预算单位公用经费严重不足，挪用专项经费弥补公用经费不足的情况比较普遍；有的县干脆将部门预算公用经费下到目级大类，由预算单位自己调控，这样就造成在国库集中支付环节预算科目混用的情况比较严重，不符合会计制度的规定。三是支付中心会计核算人员属于代理记账，无时间参与单位经济业务发生的全过程，对原始凭证的真实性无法审核，会计核算风险大。
2、系统清算时间与县人民银行资金汇划清算系统清算时间错位
造成两大不便：一是单位资金不能及时支付，单位意见较大。二是支付中心、总会计、人民银行之间对账较为困难，为国库集中支付改革带来了极大不便。
3、运行成本较大，县级财力无法承担
“金财”工程中，单光纤租赁费、网络租线费、办公耗材及维护人员工资等几项每年开支共计约31万元。这对于一个县级财政而言，费用实在太高，若增加县级预算单位，费用将呈几十倍增长，县级财力根本无力承担。
4、金财系统存在的其它问题
一是工资软件存在不安全因素。金财系统开发的工资软件无代理银行（农行）的配套解密软件，造成农行只能将工资数据从软盘导入到“EXCEL”表中进行转
换，存在不安全因素。二是支付系统与部门预算指标管理不匹配。由于县级财力不足，多实行粗放下达指标和计划，不能实现与预算管理的有效衔接。
三、完善县级财政国库支付管理的对策思考
（一）科学设立机构，规范工作职能
一是上级财政部门和人事编制部门应加强协调沟通，科学设立国库管理和执行机构，形成全国一盘棋，解决不同地方基层县级国库集中支付机构级次不一样问题，以利于人力资源的优化整合和工作效率的提高。二是细化现有预算管理职能，建立预算编制、执行、监督三分离机制。三是调整预算外资金管理机构的职能，实行收支完全“脱钩”。取消预算外资金收支计划的编制工作，将编制预算计划的职能划入财政预算编制机构；取消预算外资金管理机构的资金分配职能，将其对预算单位核拨支出的职责转入财政国库集中收付机构。四是加强对各预算单位及财务人员的业务培训和财务管理。主要培训职业道德、财经法律法规和计算机和现代管理等三个方面知识。
（二）取消各类库外资金专户，各种资金全部纳入集中收付
现各预算单位及财政内部仍然保留着部分资金专户，从而形成了大量的库外资金。这与建立完善的财政国库集中支付制度还有相当大的差距。解决的办法就是将现有的各单位及财政内部的各类专户全部取消，在国库集中收付机构统一开设特色专户，实行“一个口进，一个口出”的“漏斗式管理”，堵住“管涌”，发挥国库单一账户的“总阀门”作用。同时，上级财政部门在制定有关财务管理制度的时候，不要强令地方建立上下贯通、名目繁多的各类专户，避免给地方在推行财政国库集中收付制度方面设置障碍。否则，财政国库集中支付制度的“集中”目标将难以实现。
（三）改单一的对“资金总量控制”为“对资金总量和预算指标”的双控控制
支付中心不仅担负着对单位资金总量的控制，而且更重要的是按照年初部门预算对单位的各项预算指标实施控制和监督。为此，县级财政部门在具体处理过程时，要深入到管理各环节，实现对财政资金全方位、全过程的监管。在监管手段上，充分运用现代网络信息技术，建立财政国库动态监控系统，实现对财政资金交易活动的全过程跟踪监控。在监管机制上，一是建立财政资金支付主体之间的相互制衡机制。用款计划的申报、审核、批复以及资金的申请、审核、复核、支付令下达、代理银行支付、银行间清算、会计核算、信息管理等各个环节相互独立、相互制约。二是建立资金申请、审核、复核、支付令下达、代理银行支付、银行间清算以及预算外收入收缴全过程的监控机制。三是建立财政资金支付使用的外部监督机制。财政部门要对预算单位和代理银行实施外部监督管理。通过以上措施，建立内部管理和外部监督两道“防线”，从而有效防范和化解财政风险。
（四）强化资金运作，确保国库沉淀资金增值。
随着财政国库集中支付制度改革的深入推进，过去沉淀在预算单位账户的资金集中到了银行国库账户。国库作为银行一个特殊的大客户，应适应市场经济环境，契合机制优化的要求。为此，财政部与人民银行应尽快出台相关的法规，如允许地方政府发行现金管理券、允许国库剩余资金向商业银行贷款等，优化国库资金运作的环境和氛围。县级财政要树立新型的“理财观”，在确保财政支出需要和国库资金安全的前提下，实现国库闲置资金余额最小化、投资收益的最大化。
（五）进一步完善国库管理改革制度
实行财政国库集中支付制度之后，国库资金总量增加，块头增大。县级政府在调控这笔为数可观的资金时，要谨慎运作，防止资金相互“垫背”而导致出现新的挤占、挪用等隐性财政风险。一是妥善处理好“并户不并账，分账不分钱”的问题。二是针对运行中的相关问题，建立健全国库改革制度，如内部稽查制度、限时办结制度、内部股室相互审核制度等，并切实做到以制度管事、以制度管人、以制度管钱；三是建立财政部门、人民银行、预算单位相互制约的内部监督机制，防止出现管理漏洞。
（六）加快财政、国库、银行之间的信息网络建设步伐
加快财政、国库、银行之间的信息网络建设，是实现财政国库集中支付制度的先决条件。为此，财政部与人民银行总行应共同制定全国性的横向联网建设总体规划，统一标准、统一开发、统一管理，实现财政部门与人民银行和代理银行间相关业务的有效对接。同时，财政部与人民银行总行要制定支持地方横向联网建设的政策。如建立财政、银行横向联网运行的补偿机制，对地方政府给予资金支持；在联网后减少的成本和增加的财政利息收入中，每年按规定提取一定网络维护费用和发展基金，维护网络的正常运转，促进改革不断推进的需要。
