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执法监察工作
执法监察工作概述
执法监察工作始于1986年中华人民共和国监察部恢复。依据改革开放发展的实际，监察部提出执法监察工作为促进经济发展服务总体要求，到1993年纪检监察机关合署办公机关内设执法监察室，全国开展执法监察工作，为改革开放和依法治国发挥了重要作用。
一、执法监察的概念与性质
1989年12月召开的全国监察工作会议提出：“执法监察是行政监察机关的基本职能和主要手段，既包括效能监察，也包括廉政监察”，对执法监察工作的性质予以明确的定位，也是第一次明确提出了执法监察、效能监察和廉政监察的概念。
2010年修改的《行政监察法》明确规定：监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行职责。对于执法监察的性质，一定要把它放在监察工作的全局之中来考察，与效能监察、廉政监察联系起来进行分析，用历史的发展的眼光作出正确的判断。广义的执法监察虽然“既包括效能监察，也包括廉政监察”，但执法监察并不包括行政监察工作的全部，而只是行政监察的重要组成部分。实际上，廉政监察、执法监察及效能监察都是纪捡监察机关的重要职能和手段；都是监察机关履行监察职能所开展的重要工作，都是纪检监察工作的重要组成部分。在一个时期内，廉政监察是监察机关第一位的工作，也是执法监察工作的侧重点;在未设臵执法监察、效能监察机构的情况下，廉政监察、执法监察及效能监察是由监察机关有关内设机构共同开展的，并已经体现了三者之间相互联系、相互促进的关系。《中共中央纪委监察部关于加强和改进行政监察工作的意见》(中纪发„2005‟6号)强调，要充分认识加强和改进行政监察工作的重要意义，要全面发挥行政监察的职能作用，加强廉政监察，促进政风建设；加强执法监察，保证政令畅通；加强效能监察，改善行政管理。监察机关恢复组建以来，特别是合署办公以来的实践与理论方面的探索，对于什么是执法监察，认识已经趋于一致。执法监察的概念可以概括为——执法监察是监察机关依据行政监察法等法律法规赋予的职能、职责和权限，针对监察对象在履行职责方面贯彻执行党和国家的方针政策、党内法规和国家法律、行政法规及政府的决定、命令的情况进行的监察活动。在合署办公条件下，执法监察要履行纪检、监察两项职能，但主要是监察职能。
二、执法监察与监察机关检查职责的关系
执法监察与监察机关检查职责的关系，要从以下几个方面认识和处理：
(一)执法监察工作实践中的“检查”，既要检查“问题”，还要检查“情况”。根据《行政监察法》第十八条第(一)项规定，监察机关的“检查职责”是“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”。然而，检查“问题”是与检查“情况”紧密联系的。通过调查研究，发现某些行政机关贯彻执行“法”中存在的问题具有一定的普遍性，进而经立项程序部署开展全国性或地区性的专项执法监察，针对监察对象贯彻执行有关“法”的情况开展监督检查，发现和纠正问题，提出工作建议或者提出监察建议、作出监察决定。
(二)根据经各级党委、政府批准的纪检监察机关“三定方案”确定的职责和经立项程序开展的执法监察活动中，执法监察还应检查监察对象贯彻执行党的路线方针政策、党内法规的情况和问题，以及监察对象贯彻执行国务院规范性文件和国务院有关部门规章及地方性法规、规章中的情况和问题。
(三)执法监察中的监督检查，包括监察机关依法独立开展、会同或配合有关部门联合开展、参加本级政府或政府有关部门组织的专项检查等方式。因此，除应依照《行政监察法》中关于检查的监察程序的规定施行之外，还要结合实际制定具体工作方案。(四)执法监察中在履行调查处理、制度建设等职责时，应依照《行政监察法》及有关规定执行。执法监察的主体是特定的，即监察机关。因为《行政监察法》规定了“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”，其他行政机关、国家权力机关、检察机关、审判机关，及社会团体等不具有行政监察职能。执法监察与其他形式的行政监督检查、执法检查在目的上具有同一性，在职能上具有互补性，既有联系，又有区别，互相制约，互相补充。有关机关必须在依法履行职责的基础上优势互补、形成监督合力，而不能超越法定职责、权限。诚然，就执法监察某一专项工作而言，有时可以用监督检查或专项检查、执法检查表述，但并不表明整体的执法监察可以用监督检查或专项检查、执法检查替代。有的专项工作不是由监察机关牵头组织，但就职能定位、专项工作中有关部门的任务分工而言，监察机关的职能、职责是其他部门所不能替代的。目前，有一些行政主管部门也设立了执法监察机构。名称虽然相同，但在执法监察的主体、客体、内容、范围和职责、权限等方面，与监察机关依法依纪开展的执法监察存在明显的区别。
三、执法监察的目的与依据
执法监察的目的或者工作目标的侧重点，就是保证政令畅通。即通过开展执法监察，保证党和国家的方针政策和决议、国家法律法规和政府决定、命令及时、全面地得到贯彻落实，促使行政监察对象正确履行职责和行使权力；对执法监察中发现的不履行或者不正确履行职责的问题予以纠正，查处有关违纪违法案件，实行责任追究，促进勤政廉政建设。随着依法治国基本方略和《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻施行，行政监察工作越来越重要。纪检监察机关全面履行纪检监察职能、不断提高依法依纪开展执法监察的能力，已经成为一个重大的理论和实践问题。《党章》第四十四条规定，“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，协助党的委员会加强党风建设，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”；《中国共产党党内监督条例(试行)》(中发„2003‟17号，以下简称《党内监督条例(试行)》)第八条第二款规定，各级纪委“对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”。《行政监察法》是监察工作的基本法律，是监察机关履行职责、行使职权的重要法律依据。该法第二条规定，“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”；《行政监察法》第十八条规定，“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：
1．检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；
2．受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；
3．调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；
4．受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；
5．法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作。
党内法规、国家法律、行政法规对纪检监察机关职能、职责等有关规定，是开展执法监察的主要依据。当然，具体落实到立项开展执法监察(依据一定的审批程序确定开展执法监察工作项目)，监察部要根据中央纪委全会和国务院廉政工作会议的部署和要求，以及工作需要立项开展执法监察；地方各级监察机关要根据本级党委、政府和上级监察机关的部署和要求，以及工作需要立项开展执法监察；各级监察机关派驻机构要根据派出机关的部署和要求，以及驻在部门及所属系统的实际，立项开展执法监察。
执法监察的主要工作内容及相关要求
执法监察的主要工作内容，包括加强对国家行政机关及其工作人员贯彻执行中央重大决策和有关法律法规情况的监督检查、查处违纪违法案件、加强制度建设。随着形势的发展和执法监察工作的深入，具体工作内容和要求等将会不断调整变化。
一、执法监察的主要内容
(一)加强对贯彻执行中央重大决策和有关法律法规情况的监督检查
监督检查是执法监察的重要工作环节，各级纪检监察机关要切实加强对国家行政机关及其公务员贯彻执行中央重大决策部署和有关法律法规情况的监督检查，督促其严格按照法定权限和程序行使职权、正确履行职责，保证政令畅通。例如，近年开展的对贯彻落实科学发展观情况开展的监督检查；对土地调控政策落实情况和矿产资源开发秩序的监督检查；对环境保护法律法规和政策规定贯彻落实情况的监督检查；对工程建设招投标执法活动和房地产市场宏观调控政策落实情况的监督检查；清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人违反规定投资入股煤矿工作；以及一系列纠正损害群众利益的监督检查，都发挥了重要的作用。(二)查处违纪违法案件
根据《关于中央纪委、监察部机关各厅室职责、内设机构和编制的规定》(中纪厅„2000‟5号)，执法监察室的职责中包括“会 同委部机关各纪检监察室对执法监察中发现的典型案件进行查处”。监察部每年部署执法监察工作时均对查办案件工作提出明确要求。监督检查和查办案件，既是执法监察的重要职责，又是执法监察的重要手段。各级纪检监察机关在执法监察中，必须重视和做好案件查办工作。要严格办案程序，提高办案质量，并注意强化 查办案件的治本功能，进一步推动执法监察工作的深入开展。同时要把握执法监察查办案件的特点，正确处理查办案件与执法监察其他环节工作的关系。在确定及完成案件查办任务时要有所选择，执法监察机构查办案件必须注意与执法监察工作项目相结合。对与执法监察重点工作项目直接相关、问题比较典型、线索比较具体、短期内可以查结的违纪违法案件，要及时组织力量查办；对涉及部门和人员比较多，案情比较复杂，需要投入大量人力和时间才能查结的案件，以及与执法监察项目没有直接联系的案件，要及时移交有关纪检监察室办理，不要影响执法监察整体工作的正常开展。对于 上级监察机关交办和本级督办的案件，要抓紧办理，更加注重各个环节的工作质量和时效。(三)加强制度建设
制度建设是执法监察活动的重要工作环节。各级监察机关在开展执法监察工作中，应当遵循监督检查与改进工作相结合等工作原则，充分发挥执法监察在注重预防、注重治本方面的作用，着力加强制度建设环节的工作，推动执法监察取得更加明显的成效。其主要任务：一是通过监督检查及时发现行政管理制度建设方面存在的突出问题。既要注意发现制度建设中存在的地方或部门保护主义倾向和部门利益制度化等问题，又要注意发现现行制度与市场经济条件下转变政府职能、改善行政管理的要求不相适应的问题，以及制度建设滞后、制度缺位等问题。二是针对监督检查中发现的行政管理制度建设方面存在的突出问题和薄弱环节，及时提出改善行政管理工作和完善制度的建议，督促并配合有关行政机关加强相关制度建设，以达到纠正和解决问题，并防范问题发生的工作目的。要督促并配合有关行政机关加强制度建设，健全制度体系，巩固执法监察工作成果，逐步建立健全有效加强有关行政监督管理工作的长效机制。
二、执法监察的一般工作程序与方式
(一)对违反行政纪律行为进行调查处理的程序适用于执法监察的相关工作程序
《行政监察法》第五章“监察程序”第三十条规定，监察机关检查程序包括：对需要检查的事项予以立项；制定检查方案并组织实施；向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告；根据检查结果，作出监察决定或者提出监察建议。重要检查事项的立项，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。但由于执法监察是涉及监督检查、查办案件、重特大事故调查处理和制度建设等多项职责的综合性的监察活动，在具体工作程序上具有一定的特殊性。执法监察一般工作程序包括： 1．选项、审批、立项
(1)调研、选项。纪检监察机关应当重点围绕党和国家的重大改革决策执行情况，国家法律、行政法规和政府的决定、命令贯彻执行情况，在涉及的有关部门、地区中进行认真的调查研究。调研中，着重了解基本情况，存在的突出问题，有关法律法规和政策规定，部门(地区)的态度、意见，立项开展执法监察的必要性、可行性等等。需要注意的，一是把握调研、选项时间，一定要适当地早调研、早选项，不要贻误时机；二是深入实际、注重调研质量。(2)审批、立项。在调研的基础上，经执法监察机构领导班子集体研究，初步确认可行性较强的项目，写出立项请示。立项请示中应写明该执法监察项目的主要内容、工作目的、工作任务、工作方式和立项的法律依据等。按照项目的类型及承办形式，分别呈送监察机关领导、监察机关领导办公会审批，重要检查事项应报本级人民政府和上一级监察机关备案。对意向立项、但根据调研情况认为不宜立项的，应写出报告，说明情况。对本级人民政府部署开展的执法监察项目，应予立项。对上级纪检监察机关部署开展的执法监察项目，一般应予立项；根据本地区工作实际情况不予立项的，应报经本级纪检监察机关决定。2．准备阶段
(1)制定或会同有关部门制订工作方案。主要内容包括开展某项执法监察的总体要求和工作目标，监督检查的范围和主要内容，监督检查的方式方法、步骤、措施和工作要求，监督检查的政策尺度等。
(2)动员部署，建立工作制度。成立领导机构或建立联席会议、协调机制、联络员制度，制定专项执法监察工作制度等。(3)组织专项业务培训等。3．实施阶段
(1)组织监督检查。按照工作方案，一般分为自查自纠、互查、分级组织重点检查等几个步骤进行。每个步骤都要做大量的具体工作，涉及一些具体的工作程序。
(2)纠正违规违纪问题。针对检查中发现的问题提出工作建议或监察建议，督促整改；督促建立健全规章制度，督促建立长效工作机制。
(3)查处违纪违法案件。根据工作需要，采用自办、协办、交办等方式，查处执法监察中发现的违纪违法案件。查处案件应严格执行案件检查、审理等工作程序，与有关部门建立案件移送和联合办理制度等等。根据案件调查结果，依法作出监察决定，或者提出监察建议，并应及时了解监察决定的执行情况和监察建议的采纳情况。
4．总结、归档
(1)评估。对执法监察工作成效进行评估。
(2)反馈、总结。对执法监察中提出的工作建议、监察建议、监察决定被采纳或执行情况进行跟踪了解；对该项执法监察工作进行总结，当年工作不能结束的要写出年度总结。总结报告的主要内容包括：该项执法监察工作的基本情况；执法监察中采取的有效做法；工作中发现的主要问题和对问题的处理情况；对下一步工作的意见和建议等。
(3)立卷归档。执法监察机构要按有关规定建立工作档案，及时完成归档工作。
(二)执法监察的一般工作方式 1．监督检查
按工作程序划分，可分为专项检查和其他检查。专项检查一般是指立项开展的监督检查，按层次划分可分为中央纪委监察部统一部署的项目和地区、部门纪检监察机关部署的项目；其他检查一般是指未经立项开展的监督检查，主要是根据各级人民政府或有关部门要求，配合开展的监督检查。按工作范围划分，可分为全面检查和重点检查。按组织方式划分，可分为监察机关会同有关部门联合开展的监督检查和监察机关依法独立开展的监督检查。监督检查主要采取召集有关会议，听取工作情况汇报，座谈与谈话，现场检查，调阅审查有关文件、资料等方式进行。2．案件检查
对执法监察中发现的典型案件，通过自办、协办或交办的方式进行调查处理，依法依纪追究有关责任人员的责任。所谓自办，是由纪检监察机关立案并组织人员直接调查处理，或由纪检监察机关牵头，组织有关部门组成联合调查组进行调查。所谓协办，是纪检监察机关参与调查下级、上级或其他纪检监察机关立案查处的案件，或是纪检监察机关协助有关部门查处案件。所谓交办，是指上级纪检监察机关将受理的或者领导批办的案件线索材料转交下级纪检监察机关进行查处，其中，又分为督办(要求报告结果)和转办(不要求报告结果)案件。3．制度建设
监察机关应当针对执法监察中发现的体制机制制度方面的薄弱环节和突出问题，积极提出改善行政管理工作的建议，督促并配合行政机关加强有关业务法规制度建设，加强长效工作机制建设，加强廉政勤政制度建设，维护行政纪律、保证政令畅通。
三、执法监察的日常管理(一)执法监察项目管理
执法监察项目从立项调研、立项、项目实施，直至项目的完成，是一个完整的工作过程。项目管理就是要针对这一工作过程，借鉴管理学的项目管理方法对其进行动态管理，推动执法监察各个工作项目取得预期成效。项目管理的主要任务是针对执法监察的主要工作环节做好相关工作。
1．立项环节的管理。要根据有关工作部署和工作需要，适时组织立项调研；制定和采取有效措施确保调查研究的工作质量；要及时提出具有建设性的执法监察工作计划和建议，科学选择项目，严格履行审批程序。2．项目实施环节的管理。要确定恰当的组织方式，制定和落实工作方案，提出切合实际的工作目标、工作标准和工作要求，交办或者指导办理有关监察事项；要加强阶段性的督促检查，及时研究解决项目实施中遇到的困难和问题，交流和推广工作中有效的经验和做法，协调好纪检监察系统内部以及纪检监察机关与有关部门之间的工作关系。
3．项目评价环节的管理。要督促检查执法监察中提出的工作建议、监察建议和作出的监察决定的落实情况；做好执法监察工作项目的情况综合、项目工作情况总结和总结的上报等相关工作；准确评价工作成效，表彰先进。
4．正确处理项目管理中的几个关系。首先，要正确处理主办项目与协办项目的关系。各级纪检监察机关在对年度工作任务作内分解时，都要明确由执法监察机构牵头组织实施的执法监察项目，以及由执法监察机构配合有关行政主管部门实施的执法监察项目。对于这两类项目，在项目管理中的力量摆布等方面必须有所区别，在确保主办项目的同时，兼顾协办项目。其次，要正确处理重点项目和其他项目的关系。对每年度的执法监察项目，应按照上级纪检监察机关的统一部署和本地区、本部门的实际，确定重点项目。以抓好重点项目管理带动其他项目；以抓好其他项目管理促进重点项目。再次，要正确处理执法监察项目与其他监督检查项目的关系。除立项开展的执法监察项目外，各级纪检监察机关每年度还要根据国务院、地方各级党委和政府的要求，参加政府或有关行政主管部门组织的监督检查活动。此类监督检查活动，也应纳入执法监察项目管理。
(二)执法监察案件管理
案件管理即是围绕案件调查处理开展的案件登记、统计汇总、监督检查、组织协调、综合分析、案卷归档等一系列的管理工作。1．案件登记、统计汇总。要督促有关呈报单位按照规定全面、准确、及时地报送统计资料，不得迟报、虚报、瞒报、漏报和伪造、篡改统计资料；要重视对数据和有关资料的汇总统计，分类整理，并建立档案，全面掌握案件查办情况。
2．监督检查、组织协调。督促案件的呈报单位、承办单位抓紧查处并按规定期限报告查处结果，督促承办人员对案件查处结果及时审核，办理结案等手续；督促加强对处分决定执行情况和工作建议、监察建议落实情况的监督检查，确保案件查处工作的成效落实到实处；协助做好必要的组织协调事项。
3．综合分析、案卷归档。要结合实际，注意选择重点执法监察项目中查办的典型案件进行专题分析，研究案件查办工作中的新情况、新问题，总结新经验，提出新思路；要督促剖析发案原因及其规律，针对体制机制制度及管理上存在的漏洞和薄弱环节，提出源头治理的措施；做好案件材料的立卷归档。
4．建立案件线索受理处臵制度。一是纪检监察机关内部、纪检监察机关与有关国家机关之间，要建立健全案件移交制度，相互移交应当移交的案件线索和案件，防止出现有案不报、压案不查和以行政处罚取代责任追究等问题；要注重协调，加强对案件线索的统一管理，对同一违纪问题的举报，不应由几个部门均发函要求核查报结果。二是健全案件线索转办制度。上级监察机关委托下级监察机关对有关案件线索进行初步核实调查，是案件查处工作的常用方式。工作中，要严格规范批办程序、办理程序、审批上报程序、督办和办理情况反馈程序，提高办理效率。
(三)执法监察信息管理
目前，执法监察工作效率有待进一步提高，传统的工作方法和手段已不能完全适应工作的需要，而创新途径之一就是以信息技术为手段、促使纪检监察机关更好地发挥执法监察职能作用。因此，应将执法监察信息管理纳入执法监察工作日常管理的重要内容之中。执法监察信息管理的基本要求是： 1．明确工作责任
纪检监察机关有关领导要充分重视执法监察信息工作的重要性，加强业务领导，落实管理任务。执法监察机构要确定一名领导分管信息化建设，并确定一名同志兼信息员。要制定信息工作规划、年度计划和相关制度、措施，可考虑把信息工作落实情况列入年度考核内容。
2．畅通信息渠道
在网页信息管理方面，要保证与互联网、相关信息网的链接；充分利用纪检监察信息网执法监察网页功能。省级纪检监察机关执法监察室要把网页信息管理提到重要工作日程上来，因地因时制宜开展相关工作。要继续做好《执法监察工作信息》等纸面信息的管理。
(四)执法监察档案管理
执法监察工作档案指在执法监察工作中形成的、具有保存价值、并经整理归档的各种文字、声像等不同形式和载体的材料。执法监察工作档案可分为两大类：即执法监察文书类档案和执法监察案件类档案。
