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对地方审计机关开展预算执行审计结果公告的思考
审计结果公告是审计机关向社会公众公开审计管辖范围内重要审计事项的审计结果。2003年审计署发布的《2003～2007年审计工作发展规划》中规定：“审计系统要大力推行审计结果公告制度。到2007年，除涉及国家机密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，做到所有审计和专项审计调查项目的结果，全部向社会公告。”2003年以来，审计署中央预算执行情况的审计结果公告，在全国产生了强烈的“审计风暴”，审计整改也取得了前所未有的的效果。实践证明，实行审计结果公告制度是依法治国、依法行政，加强社会主义民主法制建设的必然趋势，也是审计机关依法履行审计职责，提高审计成效，推动审计事业深入发展的必然要求，也是国家审计机关提高依法监督透明度的重要形式。因此，地方审计机关应依据审计法和审计署的工作要求，积极稳妥地推进地方预算执行审计结果公告工作，但由于地方审计机关在领导体制、审计环境、审计技术方法等方面和审计署不尽相同，及时研究地方预算执行审计结果公告制度具有重要的现实意义。
一、实行地方预算执行审计结果公告的重要意义
㈠有利于突破审计体制对地方预算执行审计的影响和限制
我国地方审计机关的双重管理体制，使地方审计机关实际相当于地方政府的一个内审部门，在一定程度上使地方审计机关难以保持应有独立性，当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时，就不得不考虑本级政府的意见，在查处中也难免瞻前顾后，很难完全站在国家的立场，依法进行独立有效地监督，不少问题审计机关查出了，但由于是本级政府和财政部门自身的问题，长期得不到披露和纠正。这种体制上的限制，是地方审计机关本身无法改变的，不利于地方预算执行审计工作的开展。通过审计结果公告，借助社会监督的“外力”，可以克服法规不健全和审计体制局限等不利条件的限制，全面、客观、真实地反映和评价政府公共财政管理的过程和结果，让社会公众了解政府部门筹集、使用、管理财政资金的状况以及存在问题，监督、评价政府部门公共财政管理的效果、效率，有力的推动政府部门提高政府公共财政管理的水平和效益。
㈡是有利于保证公众的知情权，推动民主与法制建设，促进和谐社会的构建
随着经济的发展，社会的进步，法律制度的不断完善，社会公众权利意识、民主意识、参与意识也在不断增强，他们不仅想了解地方社会经济发展情况、政府社会公共事务管理情况、领导干部履行职责情况，而且更加关注政府财政资金管理使用情况。审计机关承担了对政府及所属各部门使用管理财政资金进行监督的职能，将审计结果客观、真实、准确地向社会公布，有利于促进政府权力与公民权利之间的互动，促进公众参与的监督平台的构建，将政府行为置于公众的视野之中，满足公众知情权的要求，建设和谐社会。另一方面,审计部门通过审计信息的公布可发现民众关心的热点,又反过来围绕公众的关心的问题进行审计,形成良性的循环。
㈢有利于加强审计机关自身建设。
审计机关同其他经济监督机构一样，在监督别人的同时，自身也需要接受监督，实行审计结果公告制度，在一程度上把审计机关的执法行为置于社会公众的监督之下，全社会可以对审计部门是否公平、公正、客观，审计处理是否合理、合规、合法进行评价，被审计单位也可以对审计结果公开进行申辩和上诉。这样也就对审计机关在国家政策法规的掌握和运用、审计业务的精益求精、人员综合素质的提高等方面，提出了更高的要求，有助于查找审计工作规范和审计质量效率中存在的问题，促使审计部门不断加强和完善自身建设，从而有效地促进审计工作不断向法制化、规 1
范化、科学化的方向发展。从另一方面来讲，审计公告制度也是审计机关政务公开的一项重要内容，通过公告，无数双眼睛盯着审计者，它必将对审计机关的廉政建设起到积极的促进作用。㈣有助于审计处理意见和决定的落实，增强审计威慑力。
在目前的体制和执法环境条件下，审计报告和审计决定的信息处于半封闭状态，知情者不多。受各方面因素的影响，仍然存在被审计单位对预算执行审计揭露的问题整改不积极，审计决定执行不全面，甚至出现个别被审计单位对审计处理结果假落实的现象，影响了审计监督效果。实行审计结果公告，将审计监督和社会舆论监督的有机结合起来，通过合理运用强大的社会公众和社会舆论力量，对被审计单位开展间接监督，督促被审计单位提出纠正问题的办法和措施，加快改进工作中存在的不足，而被审计单位为了给公众留下一个知错就改的好印象，会积极主动地配合整改，使审计监督收到事半功倍的效果。李金华审计长中央预算执行的审计报告之所以引起这么强烈的反响，最重要的原因就是审计报告所显示出的前所未有的公开和透明。
㈤有利于为其他监督部门提供及时有效的信息，加强对权力的监督制约
地方预算执行审计结果公告，可以使人大和各执法执纪部门共享审计结果，可以为纪检、监察、司法部门的介入提供引导性信息；可以为人大监督提供报告性信息。对屡查屡犯、屡犯屡查问题的反复公告，有利于引起人大和各相关执法部门的关注，推动政府预算管理制度和“问责制”制度的完善，防范权力腐败。
二、地方预算执行审计结果公告的现状和问题
㈠认识不到位、积极性不高
由于对审计结果公告的种种认识不到位，致使部分地方审计机关存有畏难情绪，对推行预算执行审计结果公告的态度不够积极。一是对审计结果公告的法律规定认识不到位。《审计法》第三十六条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。大多数地方审计机关片面地从职权角度来理解，把审计结果公告作为审计机关的一项权利而不是义务，将审计结果公告范围与推行审计结果公告制度相混淆，认为审计机关可以向社会公布审计结果，也可以不向社会公布审计结果，至于是选择公布还是不公布，是审计机关自由载量权的范围。二是对推行审计结果公告条件的认识不到位。许多地方审计机关的负责人认为目前与审计结果公告相适应的法律法规不健全，当前经济领域中的违法违纪行为还相当普遍，有的问题甚至还非常严重；社会公众的评价和监督还不够理性等。将审计结果向社会公众公布，担心引起群众的不满，甚至产生负面影响，引发一些不稳定的因素，给政府工作造成被动，影响稳定发展的大局。三是对自身工作信心不足。因为公布审计结果，是将自身的审计质量置于大众监督之下，实际上对审计是一种无形的监督，如果审计质量不过关，或违反审计程序、证据不充分，或审计报告出现重大疏漏等经不起考核检验的问题，势必会使自身成为众矢之的。四是由于大部分被审计单位目前还不能从正面意义上去理解和合理利用审计结果改进工作，被审计单位普遍认为这是在亮单位的丑，自然不赞成，尤其是一些权力部门，更是阻挠审计结果公告。地方审计机关担心公告审计结果后被审计单位借机报复、自身合法权益得不到保护等原因，在法律、法规以及上级没有严格要求的情况下，往往不愿主动公布预算执行审计结果。
㈡地方预算执行审计结果公告受双重领导体制的制约
《中华人民共和国审计法》第九条规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”由此可见，地方审计机关实行本级政府和上级审计机关双重领导体制，这区别于中央审计机关，是地方审计体制的明显特性。国家审计署是最高审计机关，向国务院总理负责并向其报告工作，其责任关系是单向的；但是地方审计机
关却面临着业务管理和行政管理的双向领导，既要受本级政府委托向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行审计工作，又要向上级审计机关报告工作，对上级审计机关负责，还要对地方人大、社会和公民负责。在我国，虽然党政机关、审计机关、人大以及社会和公民在根本利益上是一致的，但受各自分工、职责、地位所限，各方面所关注的问题和看问题的视角并不总是完全一致，这就不可避免地给地方审计机关推行预算执行审计结果公告制度带来一些矛盾和影响。㈢地方预算执行审计结果公告的具体操作无制度规范
从目前的情况看，地方审计机关在预算执行审计结果公告方面尚未建立相应的制度，也没有专职部门，部分市县审计机关甚至没有专职人员具体负责审计结果公告的相关工作，因此公告哪些内容，什么时候公告，采用何种方式公告等都没有具体的规定，操作随意性较强。虽然审计署建立了一些制度规定，但总体看这些规范性文件作出的规定相当原则，地方审计机关不易操作。如《中华人民共和国审计法》及实施条例对审计结果公告制度只作原则性的界定，缺乏可操作的法律依据；审计法律、法规等规范性文件对审计公告的规定缺乏统一性；审计结果公告的内容不够明确，《审计机关公布审计结果准则》中规定“社会公众关注的”、“其他需要向社会公布的”等用语都很模糊
三、充分评估和防范地方预算执行审计结果公告面临的审计风险
过去的审计报告主要是在审计系统内部传递，最多是向同级人大和政府报送审计结果，因此影响面较小，风险较小。将审计结果向社会公布后，在将政府及所属各部门的财政财务管理情况公布于众的同时，也将审计机关履行职责和执法行为置于社会公众的监督之下，由此产生的外部社会对审计的监督主要来自三方面:(1)来自被审计单位的监督。被审计单位在公开舆论的压力下,对报告中讲得不适当的,或者不符合事实的地方会更加敏感。(2)社会各界进行舆论监督。审计工作的质量怎么样,该发现的问题发现了没有,问题处理得到位不到位,问题是不是分析得很透彻,社会公众对这些问题都会进行讨论。(3)审计队伍内部互相监督,同行之间相互进行比较。伴随着这些外部监督的增加，审计结果公告的风险随之而来，加大了对地方审计机关提出诉讼请求的可能性。这种诉讼请求主要来自两个方面：
其一，来自被审计单位。在实际结果内部公开的情况下，被审计单位对审计报告内容的关切度相对较低。有些内容虽然被审计单位不是完全认同，但出于各种原因考虑，经常是保持缄默而不去提出异议。审计结果公告后情况必然会发生改变。一旦公告的内容叙述不恰当，或者有不符合事实的地方，被审计单位肯定会提出，并可能诉诸法律手段。
其二，来自社会公众。审计结果公布于众，在增加公众知情权的同时，由于我国公共资金的使用领域较宽以及大规模国有资产的存在，国家审计结果必然被相关的社会公众所使用，而其对审计报告质量的要求也必然越来越高，公众的期望与现实审计所能达到的目标之间的差距也将随之出现。一旦由于国家审计结果的错报、漏报而使得公众中的利益相关者受到损失，利益相关者往往迁怒于提供审计报告的审计机关，要求其对自己受到的损失承担赔偿责任。
李金华说过,“我觉得审计公告制度本身对审计机关和审计人员来说,更多的是一种鞭策,一种监督,一种促进,也是一种压力。审计公告制度建立以后,客观上增强了审计机关和审计人员的责任感,也对推动提高审计工作质量起了很大的作用。”实行地方预算执行审计结果公告对地方审计机关自身的工作质量提出了挑战，必然要求审计程序合法、证据充分、定性准确、处理恰当、建议可行、文书规范，审计质量经得起社会公众的检验，而审计公告质量的提高，要通过审计工作自身的发展来解决：一要行为规范，依法审计，二要建立和完善审计项目质量责任追究制度，提高地方审计机关和审计人员的风险责任意识，把严谨细致的工作作风贯彻到审计工作全过程，切实提
高预算执行审计质量，三要实事求是,客观公正地进行审计评价，保持应有的职业谨慎，四要建立和完善地方预算执行审计结果公告制度，明确规定审计结果公告的内容、方式、范围和审计机关的权利和义务。
四、地方预算执行审计结果公告的基本原则
审计结果公告的原则是指审计机关在公告审计结果工作中必须遵循的一般要求。审计结果公告是一项政治性、专业性较强的工作，涉及到政府、审计机关、被审计单位和人民群众等方方面面。为了最大限度地发挥审计结果公告的积极作用，尽可能地控制其可能产生的消极效果，审计结果公告必须遵循以下基本原则：
㈠ 诚信原则。诚信原则就是要求公告的审计结果要客观、真实。向社会公布的审计结果必须保证事实准确、客观、全面，所作的审计结论经得起社会公众的推敲。只有这样，公告的审计结果才能避免审计风险，才能取信于民，才能发挥审计结果公告的积极作用。
㈡谨慎原则。谨慎原则就是要对审计结果公告的审计风险和社会风险进行合理预测，以判断审计结果公告可能产生的正负面效应，要慎重考虑正面效应和负面效果，谨慎选择公告的形式、内容和范围，对审计证据不足、依据和标准不明、超出审计职责和范围以及本级人民政府和上级审计机关不要求公开的审计事项，如果预期社会风险较大，则不宜公告或暂缓公告。
㈢及时性原则。一般情况下，为了保证审计结论和审计公告的严肃性及一致性，审计机关向社会公布审计结果，应当在审计意见书、审计决定书等审计结论性文书生效后进行。这样做是为了避免公告在前，结论在后，万一前后矛盾，造成工作被动的局面。但往往在审计工作中，我们会碰到这样的情况，即有些问题不一定非要等到整个审计项目结束后才能进行审计公告，只要对审计结论把握较大，且又能够说明问题，可以考虑随时公告。及时公告有助于审计公告早日发挥社会监督的职能，如果公告不及时，乃至时过境迁，审计公告就发挥不了应有的作用。
㈣审批授权原则。根据《中华人民共和国审计法》第8条和第9条规定，地方各级审计机关在本级政府首长和上一级审计机关的领导下开展本行政区域内的审计工作，并负责向其报告工作。基于这一特殊规定，审计机关的审计结果公告必须得到本级政府和上级审计机关的双重授权，否则就是越权行为；如审计机关采用新闻发布会的形式公告审计结果，还应当按照国家有关规定办理审批手续和登记手续。
㈤ 便民原则。便民原则就是要求审计结果公告要让公众看得见、愿意看、看得懂。“看得见”就是要求在社会公开发行的报刊上或在电视上、互联网上公告审计结果。“愿意看”就是要求审计结果公告要言简意明，切忌长篇大论。“看得懂”就是审计结果公告要少用专业术语，要让公众看得懂审计公告。
㈥保密性原则。《中华人民共和国审计法》第36 条第2 款规定：“审计机关通报或公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定”。《审计机关公布审计结果准则》第5条也规定：“审计机关向社会公布审计结果，必须经审计机关主要负责人批准；涉及重大事项的，应当报经本级人民政府同意”。该准则第9 条还规定：“审计机关向社会公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位及相关单位的商业秘密，并充分考虑可能产生的社会影响。”所有这些规定，都充分体现了政府审计机关向社会公布审计结果应带着非常谨慎的态度，认真做好周密的保密工作，控制有可能产生的负面影响。
五、对开展地方预算执行审计结果公告的建议
㈠树立公告意识，积极稳妥地推行审计结果公告
要强化审计机关和审计人员的公告意识，使其认识到审计结果公告在促进提高审计质量、扩大审
计影响等方面的重要作用，消除畏难情绪，树立审计结果公告的理念，坚定实施审计结果公告的信心，努力创造推行审计公告的条件。在推行审计结果公告的过程中，要引导审计人员理性地、辨证地看待审计结果公告，既要反对不顾客观条件和环境，盲目跟风的做法，也要防止瞻前顾后，畏缩不前的做法。只有从实际出发，坚持积极稳妥的方针，大胆探索，逐步推进审计结果公告，才是正确的选择。在推行审计结果公告过程中，关键是跨出审计结果公告第一步。政府应支持和鼓励当地审计机关试行审计结果公告，审计机关应积极创造条件，选择政府关心、群众关注的涉及群众切身利益的审计事项，如新农村建设资金、教育收费、救灾救济资金、重点工程建设等，进行预算执行审计结果公告的试点工作，在试点的基础上，及时总结经验，逐步推进审计结果公告，实现审计结果公告的制度化、规范化。
㈡提高质量，防范审计结果公告风险
提高公告项目的审计质量和公告文书质量，是防范和控制审计结果公告风险的根本措施。一要严谨细致，提高审计报告质量。审计报告是审计结果公告的直接材料，审计报告质量的高低决定着审计结果公告的质量。审计机关一定要高度重视审计报告质量，要把审计报告的质量当作审计机关的头等大事抓紧抓好，使审计报告反映的事实确凿、证据充分，逻辑严密、层次清楚；既要做到数据无误、定性准确可靠，又要做到用词客观、准确、规范、严谨、文字流畅；既要做到评价和结论经得起社会公众的推敲，又要做到处理、处罚的宽严尺度把握准确等。二是要严格把关，提高公告文书质量。要建立健全审计结果公告审核把关机制，要充分听取、认真研究被审计单位的意见，正确的要予以采纳，事实本身不清楚的要及时采取补救措施，切实提高审计结果公告的质量。
㈢建立公告信息反馈机制，提高审计结果公告效果
审计结果公告的目的是利用舆论监督和社会监督力量达到纠正审计反映问题的目的。但地方与中央不同，地方舆论监督力量有限，社会监督力量也有赖于政府有关部门运用审计结果公告的结果，采取切实有效的措施，追究被审计单位和相关人员的责任，才能使审计结果公告真正发挥作用。因此，审计机关应加强与有关部门沟通、协调，使审计结果公告后的成果和公众的意见被相关部门充分借鉴和利用，从而提高审计结果公告效果。此外，审计机关还应采用审计回访、审计项目抽查、审计结果公告考评等方法，定期收集和分析审计结果公告工作中存在的问题及成因，建立公开审计结果的补救机制，及时向公众作出必要的解释和说明，消除社会公众的疑虑，不断提高审计结果公告工作的质量和水平。
