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宁陕县机关事业单位编外用工的调查与思考
作者：裴建华
机关事业单位作为依法行政的重要载体，规范编外用工行为势在必行。
一、现状与特点
2009年，对宁陕县机关事业单位编外用工情况进行了调查摸底，全县现有编外用工单位82个，聘用人员281人，其中：机关单位聘用94人，事业单位聘用187人。按岗位可划分为三类：一是后勤服务岗位，162人，占总数的58％；二是技术性岗位，75人，占总数的27％；三是辅助性岗位，43人，占总数的15％。按用工人员身份来看，失地农民和务工人员占32％，大中专毕业生占28％、城镇失业人员占22％、下岗失业人员占7％、复退军人占7％。从工资待遇来看，月工资在500元以下的占8％，月工资在500－1000元之间的占86％，1000元以上的仅占5％。全县机关事业编外聘用人员有238人签订了劳动合同，但只有39人缴纳了三金，仅占编外聘用人员的13％。
从调查结果看，编外用工呈现以下两个特点：一是编外用工数量呈逐年增加趋势。二是用工单位和用工岗位相对集中。卫生系统编外聘用85人，教育系统编外聘用71人，公安系统编外聘用39人，卫生、教育、公安系统编外聘用人员占全县编外聘用人员总数的70％。编外用工岗位中除卫生系统存在技术人员外多数编外人员都从事较具体的事务性工作。
二、问题及原因
机关事业单位编外用工缓解了单位人员不足的问题，确保了单位各项工作正常有序开展，其次是用人机制相对比较灵活，并且在一定程度上缓解了就业压力。但随着人事制度改革的深入，用人机制的创新，编外用工矛盾日益突出，存在的问题集中体现在以下几个方面：
1、编外用工不规范、不好管理。自《劳动法》和《劳动合同法》等一系列法律法规的出台并全面实施后，一是大多数单位使用编外员工时虽然都签订了用工合同，但合同签订不规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。二是用工单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制度，员工权益保障不到位，编内编外员工由于用人体制、用人方式不同，在专业技术岗位上工作的编内外人员，同工不同酬，随着员工维权意识的增强，劳动争议将会不断发生，劳动争议矛盾将会日趋激化。三是在后勤服务岗位和辅助性岗位上工作的编外人员由于用工来源不同，在文化程度、个人素质方面都存在很大差异，给单位管理带来不便。
2、编外用工经费来源与财政预算管理不配套，编外人员工资福利保障机制不健全。我县机关事业单位编外人员的进、出、管没有规范程序，未经人事行政部门或单位主管部门办理任何手续，编外人员的工资福利支出一般作为临时性支出，没有列入财政预算管理，这些员工的工资福利支出既不符合财政预算管理规定，又很难得到保障。因此，不少单位在经费得不到保障的情况下，只能挤占办公经费，加大了单位开支，在一定程序上增加了财政负担。其次，我县编外人员只有39人交纳了三金，绝大多数编外人员的基本养老、医疗、失业等保障待遇得不到落实，用人单位和个人的矛盾积累，较易出现因工资及三金等问题引起的不稳定因素。
3、编内外人员待遇差异较大，影响职工积极性。总体来说，编外人员的待遇大大低于编内人员。作为编外用工，不管以什么形式用工，不管用工时间长短，从单位人员管理角度看，都视为临时性用人，同工不同酬的现象普遍存在。特别是在专业技术岗位上的编外人员，在工资福利、学习进修、管理使用等方面与编内人员都存在多方面的差异，这在一定程度上影响了编外员工的积极性。
机关事业单位编外用工是时代的产物，用人规模越来越大，究其原因是多方面的，就各用工单位反映，其主要原因有两个方面：一是单位人员编制有限，严禁超编进人。近年来随着人事制度改革的进一步深化，机构编制管理工作的不断加强。一方面机构要优化，人员要精简。另一方面机构设置越来越规范，各系统工作越来越细化，机关事业单位业务工作量进一步增大，各项创建达标及社会事务性工作也逐渐增多，致使机关事业单位工作任务加重，头绪增多，大量具体的事务工作和后勤工作都需要有人做，为确保各项工作正常运转，最便捷的方法就是聘请临时人员。二是社会事业发展迅速，编制调整滞后。卫生、教育等系统，事业发展迅速，医院病床数量增加较多，学校招生规模扩大，但近几年卫生、教育系统的编制都没有调整过，特别是对卫生系统而言，编制的调整很大程度上已经落后于卫生事业的发展。县医院属专业性较强的事业单位，编外使用的专业技术人员数量超过后勤服务人员，编外专业技术人员大部分已经顶岗工作，有的已经成为单位的中坚力量；2007年教育系统实施了中小学生营养计划后，每所学校都需要聘请炊事员，导致编外人员迅速增加。
三、建议和对策
1、加快构建机关事业单位依法用工机制，并出台相应的管理办法。机关事业单位编外用工应按照《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规，一律实行社会化管理，并建立健全合同用工、工资福利、劳动保险、员工培训、员工考核、辞
职辞退和劳动争议等一系列社会化管理制度。做到依法用 人、规范管理，用制度保障单位和员工的合法权益。
2、人事劳动部门及相关部门应对机关事业单位编外用工行为进行规范。机关编外用工原则上应控制在后勤服务岗位和辅助性岗位，对行政审批、财会、涉密及行政执法岗位不能使用编外聘用人员。事业单位专业技术岗位的编外用工，应实行动态管理。
3、建立和完善机关事业单位编外用工程序。编外用工要按照“从严控制、精简高效、择优用人、规范审批、合同化管理”的原则进行。单位用人须在编制人事部门审核的总额范围内申请，按照管理权限经主管部门批准，组织、人事部门审核后，方可聘用编外人员，聘用人员须依法签订劳动合同。
4、积极探索机关事业单位后勤服务岗位用工新路子。机关事业单位后勤服务工作用工，要充分发挥市场配置人力资源作用，县劳动培训机构可针对市场需要培训一批后勤服务人员，通过职介机构推行劳务派遣和劳务承包。机关事业单位的保洁、绿化、食堂、维护维修等非涉密类后勤服务工作和一些辅助性工作，可开展“服务外包”，提倡“购买服务”。按照市场规则，坚持“公开、公平、竞争”的原则办事，变“用钱养人”为“用钱办事”，可提高后勤服务质量，节约后勤服务成本，提高机关行政工作效率和事业单位社会服务水平。
