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推进基本医疗保障进社区的实践与探索
中共江汉区委政策研究室
2006年第4期 ——社会发展
近年来，武汉市江汉区委、区政府认真贯彻《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，积极推行城市医疗卫生体制改革，大力推进基本医疗保障进社区，已初步建成了配套政策基本落实、服务网络比较健全、人力配置基本合理、服务功能比较完善、监督管理初步规范、适应社会需求的社区卫生服务体系框架，社区卫生服务覆盖率达100%。2005年，江汉区被评为全省唯一的“全国社区卫生服务示范区”。
明确工作思路，确保医疗公平。区委、区政府深入调研后认为，当前群众反映突出的“看病贵、看病难”问题，其主要原因是“三个不到位”，即：政府监管不到位、政府补偿不到位、医疗卫生体制改革不到位。为了解决这些问题，把医疗惠民落到实处，区委、区政府以推进基本医疗进社区为抓手，明确提出四条工作思路，一是把群众享受基本医疗的权利当作民生问题来抓。在对弱势群体的基本生活保障（社保和低保）实行应保尽保的基础上，建立“三级预防体系”，对一般疾病、多发病健全基本医疗保障制度，覆盖辖区全体居民。二是建立由政府主办的基本医疗服务体系。实行基本医疗服务政府补贴，个人合理承担费用的分配形式，利用市场和政府两只手，推动基本医疗事业的良性发展。三是坚持“养事不养人”的原则。建立健全良好的机制，用机制管事、管人、管队伍。四是解决好基本医疗进社区的突出问题。在医疗资源基本满足群众需要的基础上，加强对医疗卫生的监管，理顺医疗卫生管理体制，财政给予适当补贴，解决老百姓反映突出的“看病贵”的问题。
实行竞争上岗，养事不养人。一是深化管理体制改革。将原有的街道医院转制为街道社区卫生服务中心，并统一设置社区医疗部、社区保健部、社区康复部和行政管理部。根据市卫生局的规划指导和《江汉区区域卫生规划》的总体要求，在全区设立13个社区卫生服务中心、56个社区卫生服务站，明确社区卫生服务站作为社区卫生服务中心的基层派出机构，履行社区卫生服务中心的职能。二是推行全员竞聘上岗。江汉区以民权街社区卫生服务中心为试点，并实行人事制度改革，社区卫生服务中心的主任、副主任从卫生系统通过公开招聘、竞争上岗，中心全体人员也都通过竞争重新上岗，并实行全员聘用制；对没参加竞争上岗的人员以发放基本生活费的方式实行分流。同时引进10名具有一定专业素养的本科以上毕业生，加强社区卫生服务中心的技术力量。三是加强全科医生培训。全区社区卫生服务中心共有在册人员876人，其中，本科以上学历比例仅占总数的17%。医护人员中只有50%技能较好，实践经验丰富，而且能够在待遇偏低、相对困难的条件下热心为群众服务。针对这种情况，江汉区确定市十一医院为社区卫生服务技术培训中心，根据全科医疗要求和“缺什么、补什么”的原则，坚持每年对社区卫生人员进行分期分批培训，经考试、考核合格后上岗。
试行“医药分家”，真正让利于民。江汉区在北湖街社区卫生服务中心进行医药分家试点，在不改变社区卫生服务中心职工身份、保证社区卫生服务中心临床用药需求、保证药品价格与平价药房同步的前提下，将药房从中心剥离出来与万佳乐医药投资有限公司共建平价药房。新药房面积由原来的30平方米扩大到200平方米，药品品种由原来的100余种扩充到3000余种，药品价格低于或同等于社会大型平价药房，药品价格比原来医院药品价格平均下降45%左右。为了加强特殊药品的规范管理，及时满足中心医疗服务的特殊要求，社区卫生服务中心保留一个特殊药柜，专门存放诸如麻醉药品、急救药品等特殊药品，存放药品由中心负责保管和使用。
建立监管机制，强化服务职能。一是加强监督。本着“以病人为中心”的服务理念，建立起科学质量管理机制，制定和完善各项规章制度，使社区卫生服务工作规范有序发展。建立健全医德医风动态监测、评价、反馈机制和考核、激励与惩戒体系，从源头上遏止不正之风的发生。同时，加大监督和查处力度，严肃查处收受药品回扣、“红包”、“开单提成”和乱检查、乱收费等不正之风。二是加强管理。为确保群众的就医安全，对医疗机构的执业资格及执业范围、医务人员的资质和职业道德实施严格的监督管理，凡有超范围经营或有不符合执业资格的，一律予以取缔。一大批社区实现了辖区内无无证非法行医存在的目标，为推进基本医疗保障进社区创造良好的外部环境。三是实施对口支援。组织开展“千名医务人员下基层”活动，辖区大中型医疗机构医疗技术人员到社区卫生服务中心（站），帮助抓好医疗服务活动和管理工作。目前，第一批52名医务人员已进入社区卫生服务中心（站），开展方便群众的医疗、保健、健康咨询等服务，受到社区居民的热烈欢迎。
实施“五免六减”，开展医疗救助。“五免”，即免收普通门诊挂号费、免收普通门诊诊疗费、免收普通门诊注射费、免收住院诊疗费、免收住院护理费；“六减”，指血常规、尿常规、大便常规、肝功能、胸透和心电图等单项检查费用减免20%。2005年全区共减免43万人次，减免群众医疗费用57万元。医疗救助方面，为解决下岗职工、低保居民因病致贫返贫问题，江汉区制定了《江汉区城市居民最低生活保障对象基本医疗救助实施办法》，建立特困救助基金，对辖区内的“三无人员”、低保人员和特殊困难户实施医疗救助，极大地缓解了低保居民因病致贫压力。
提供财政支持，解决实际问题。在财政投入方面，近年来，江汉区年度卫生事业费由占同级财政支出的3%增加到5%。2005年，全区减免了街道社区卫生服务中心76万元/年的业务用房租金；在卫生事业费中安排近1600万元，为社区卫生服务中心（站）添置医疗设备。
另外，妥善解决基本医疗进社区中的突出问题。为解决街道社区卫生服务机构从业人员的后顾之忧，根据武汉市政府有关文件精神，区财政共筹集资金2800万元，为10个社区卫生服务中心的1393人办理了社会养老保险。
实践证明，推进基本医疗保障进社区，把发展社区卫生服务作为深化城市医疗卫生体制改革的重要环节，为群众提供廉价、便捷的医疗保健服务，对于解决当前“看病难、看病贵”问题，提高全社会疾病预防控制水平、促进经济社会协调发展，具有重要意义。
