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在三峡库区推行社区警务的构想
三峡工程建设为三峡库区社会实现急剧、突变式的跨越进步创造了历史性机遇。作为管 理、控制和规范社会秩序的社会组织形式，必须积极主动地适应社会进步与发展的需要。社区警务就是公安机关适应库区移民开发建设的需要，积极改革警务工作机制的新的治安工 作模式，是新的历史条件下，公安机关坚持和贯彻“专门工作与群众路线相结合”路线的有 效载体与新发展，是新时期公安机关参与、推动社会治安综合治理的重要途径与形式。它对 于维护库区社会治安，促进库区社会长久治安的实现具有十分重要的作用。
一、社区警务的基本内涵及其特征
社区这一概念包含有在人们松散的社会群体中，可以预期的温暖和亲密度关系的意思。2000年11月民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一 定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。
我国历来重视社区建设，从80年代中期起，我国积极推行了以社会保障为主要内容的“ 社区服务”建设。2000年底中办和国办联合转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的通 知。“通知”明确指出：“大力推进城市社区建设，是新形势下坚持党的群众路线，做好群 众 工作，加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。切实 加强城市社区建设，对于促进经济和社会的协调发展，提高人民的生活水平和生活质量，扩 大基层民主，维护社会稳定，推动城市改革与发展，具有十分重要的意义。”重庆市在2000 年9月发出的《关于进一步加快区县经济发展的若干意见》中也明确指出：加强社区建设和 管理，要求按照“两级政府，三级管理，四级网络”的管理新体制，建立和完善责任统一的 社会管理体系，加强社区管理，强化社区服务。
社区建设是一个综合性的系统建设，它包括政治（基层政权组织和党的建设等）、经济（发展社区经济）、文化（繁荣社区文化、体育活动），以及社区医疗卫生、社区社会福利、社区环境等多方面的内容。其中社区治安是社区系统建设中的一个十分重要的内容，社区 警务就是为适应社区治安工作的需要而建立的新型警务保障机制。所谓社区警务是指警察与 社区之间的互动过程，也就是警务工作与社区建设的有机结合。它强调了以全社会的力量抑 制和预防犯罪,重视与社会的协调与合作，旨在共同发现和解决社区的治安问题。其主要 内容有三：一是密切警民关系，加强警民协作；二是预防为主，先发制“敌”；三是警察工 作的重心在社区，警察日常工作的重点是发现、分析和解决治安问题，为社区群众提供 全方位的警勤服务。
社区警务的基本特征是：
（一）警察形象“有情”化。在群众面前，警察不再是令人生 畏的严厉的执法者形象，注意人际关系的沟通，善于听取意见，做群众工作，全方位提供警 勤服务，随时为群众排忧解难。
（二）警民关系伙伴化。警察不以居高临下的管理者自居，与社区居民团体建立合作伙伴关系，共同研究、制定、实施解决社区问题的对策。
（三）警 务工作社会化。社区警务体现了公民直接参与影响邻里生活安全和邻里关系事务的警务观点。社区群众中蕴藏着同犯罪作斗争，维护社会治安秩序的热情和潜力，社区警务工作的重点 就是要充分挖掘、利用这一社区资源，把社区居民、团体参与治安的热情和潜力，转化为维 护治安的巨大物质力量，使治安工作有更广泛更深厚的群众基础。
（四）治安对策前置化。警察不仅是打击犯罪意义上的执法者，更是日常治安防范事务的协理员，工作的着力点是治 安事件的起因，而不是针对治安事件的后果所作出的反应。
“社区警务”概念最先是西方警学专家提出并运用于警务实践的。“社区警务”概念 传入我国以后，我国公安理论界和各地公安机关在坚持群众路线的基础上，积极吸收西方“ 社区警务”理论的合理成分，并结合我国社会转型时期的具体情况，积极开展了“社区警务 ”实践，使之从理论到实践更趋完善合理。1997年重庆市公安局以课题研究的形式完成了《 重庆市城市社区警务研究》课题，极大地推动了重庆的社区警务实践。因此，我们认为，目 前在三峡库区广泛而规范地推行和深化社区警务机制的时机已经成熟。
二、在三峡库区推行社区警务的必要性和重要性
（一)推行社区警务适应了库区移民开发建设的需要
三峡库区移民建设和改革的并行推进，使库区的社会经济结构发生着日益深刻的变化。一方面，库区移民的迅猛推进，在城市形成了众多的移民新区，尤其在农村，移民新村和小 城镇建设步伐的加快，使过去相对分散居住的农民聚居起来，组成了一个又一个人口较为 集中的社区。中国社科院提出在推进城镇化的过程中，必须注重“制度的创新，形成新的机 制 ”，各级党政根据发展的需要，及时作出大力加强社区建设的决策，社区警务就是社区建设 的子系统和有机配套。另一方面，随着经济体制等方面改革的持续深入，计划经济背景下“ 单位制”已被打破，社区保障的载体从单位过渡到一个个微型的社区，通过多年的倡导和实 践，“社区服务”已被证实为一种比较切合实际的社会保障方
式，治安安全的保障是“社区 服务”不可缺少的重要内容，因此推行社区警务适应了库区社区建设全方位服务的需要。
(二)社区警务适应了当前库区治安状况的需要
总体上看，当前三峡库区社会政治稳定，移民开发建设取得了突破性进展，但移民过程 中也出现了不少的社会问题和矛盾，尤其是社会治安问题突出，且呈日趋严峻之势，对移民 开发建设的平稳推进构成了严重威胁。一些不愿看到中国强大的敌对势力、敌对分子加紧了 渗透破坏活动；群体性闹事等不安定因素明显增多；恶性刑事案件上升，恶势力有组织犯罪 突出；盗掘、走私文物犯罪猖獗；经济犯罪、腐败犯罪案件不断发生；流动人口、民爆物品 等社会控制和各种治安管理难度增大；水域治安问题凸现；农村移民治安隐患多；与治安灾 害、自然灾害作斗争的任务更加艰巨而繁重。面对这些复杂而严峻的治安问题，单靠警力有 限的公安机关，要维护好库区稳定，为移民开发建设提供良好的治安环境其困难是不言而喻 的，必须寻求新的机制，必须发挥社会的力量，充分挖掘社会集体的智慧，采取新的措施和 手段。社区警务就是强调公安机关与社区的协调与合作，以全社会的力量抑制和预防犯罪。因此，推进社区警务适应了当前库区治安状况的需要。而且推行社区警务对库区各地正广泛 开展的安全文明小区、“无毒社区”建设具有极大的促进和深化作用。
（三)推行社区警务适应了库区公安工作改革的需要
库区公安机关努力克服维护治安稳定和自身移民搬迁等重重困难和压力，积极为库区移 民开发建设保驾护航做了大量工作。但我们应当承认，库区治安对策，事实上是“事后”控 制的较多，“事前”的防范较少，针对治安事件后果反应的较多，针对治安事件成因的较少。究其成因，除了公安机关对一些造成治安问题的成因不能为之外，一个十分主要的因素就是 公安工作一些传统的、被动型的工作机制制约了公安职能作用的有效发挥。我们必须看到，移民开发建设一方面加大了公安工作的压力，但另一方面也为公安工作的改革提供了历史机 遇。机遇是可遇而不可求的。因此，库区公安机关应当抓住移民契机，积极改革那些落后于 形势发展需要的旧的工作机制，针对新情况新问题，探索新机制，采取的新对策措施。推 行 社区警务就是加强公安基层基础工作、公安职能作用挖潜升位的有益选择和有效形式，是库 区公安工作由被动型向主动型、由强调快速反应向更强调以防为主方向的改革。
三、社区警务运作方式
中办和国办联合转发的关于在全国推进城市社区建设的通知中指出：加强社区治安，要 根据社区规模，调整民警责任区，设立社区警务室，健全社会治安防范体系，实行群防群治。结合库区实际，库区推进社区警务应当坚持因地制宜的原则，构建社区警务系统，其基本 的运作方式，主要包括以下内容：
（一）设置社区警务室和社区民警
这是社区警务的主体。社区警务室是公安派出所向社区的延伸，它是派出所基层基础工 作的主要实施者，它由社区民警和社区治安事务行政管理人员共同组成。社区民警是承担社 区治安管理，以社区治安防范工作为重点，以为民服务为先，充分体现公安警勤服务功能的 新警种，他既不是过去户籍外勤民警的变称，也不是治安警与户籍警的简单相加。社区警务 室管区的大小和社区警力的配备，要根据社区的规模、地域的大小、治安状况、社区人口等 综合因素而定。社区规模较小的可实行一区一警，社区规模较大的应适当增加警力。无论 社区的大小都要科学划分责任片区，实行一包到底的责任制，由社区民警负责责任片区内的 各项管理工作。警务室内部实行“警长负责制”管理，警长是社区警务室的负责人。社区民 警一方面对各自的责任区负责，另一方面向警长负责。
（二）明确社区警务室和社区民警的工作任务
社区警务室和社区民警的主要职责是担负公安工作中具有基础性、服务性和综合性特点 的工作任务。具体任务主要是：
1、指导治保会等群防群治组织的工作，组织社区公众参加 治安活动，建设社区防范网络；
2、管理常住人口、暂住人口和重点人口，熟悉社区人口的 基本情况；
3、管理社区的危爆物品、枪支弹药和管制刀具；
4、负责社区日常巡逻，管理和 处置报警案件，执行110受警任务，就地查处治安案件，协助刑警侦破刑事案件；
5、依法监 管法定监 管违法人员；
6、清查收管盲流人员，制控精神病人滋事；
7、搜集敌、社情；
8、协助完成 特定目标警卫任务；
9、对社区群众进行法制宣传教育，劝解、制止民事纠纷；
10、参加社 区联动服务工作；
11、调动社区的社会组织、企事业单位参与社区治安联防的积极性，发挥 社区警务的整体优势。
（三）社区警务基本工作方法
1、按照“两依靠”的方法开展工作，即依靠社区党政组织和依靠社区群众。一方面要 坚持和贯彻“公安工作必须置于党的绝对领导的原则”，另一方面必须坚持和贯彻从群众中 来到群众中去的工作方法。
2、以提高“两个效率”为主要工作目标，一是提高对社区居民的熟悉率，二是为社区 群众提高警勤服务的办事效率。
3、收集敌、社情。要运用观察法、谈话法、综合分析法和结合其他警务警勤服务工作，广泛收集各种治安信息，群体性闹事苗头的情报线索收集是其中一个重点。信息工作要体 现五性，即社区工作的指向性；联系公众、走访群众要体现治安职能性；发现信息要有敏锐 性；上报信息的及时性和准确性；信息积累的条理性，要为实现计算机储存检索作准备。
4、日常工作实行“有情操作”。社区民警不以管理者自居，以谈心和交友的方式出现在 社区群众面前，关心社区群众的冷暖疾苦，热心济贫扶残。了解情况可采取迂回调查、多线 了解、访谈亲属、正面传唤、突出清查等多种方式方法。
5、防范工作经常化。一是加强对移民群体性事件中不益公开处理的为首操纵者的监控； 二是加强对重点人口的帮教；三是对重点单位和易发案部位实行重点防范；四是坚持“两谁 ”原则，加强社区单位、团体的自防工作；五是坚持人技结合，加强管钱管物单位的技术防 范手段；六是认真指导社区治保会等群防群治组织的工作，积极推进社区各企事业单位、团 体保安专业队伍或经警等队伍的建设。
四、当前库区推行社区警务必须解决的问题
1、加强政治教育和业务培训，提高社区民警的素质，强化实施社区警务的政治保障和 业务技能保障。库区各级公安机关必须切实加强政治教育，使社区民警能够按照江总书记“ 三个代表”重要思想的要求，努力实践全心全意为人民服务的根本宗旨，扎扎实实地为社区 移民群众提供警勤服务；同时，认真开展社区警务的培训教育，既要进行库区治安的形势、状况、成因、发展趋势、总体应对策略的教育培训，又要对他们进行适应社区警务的业务技 能培训教育，使之适应移民治安工作的社区警务工作的需要。
2、切实解决基层警力不足的问题。库区各级公安机关应当调整警力分布，把警力重点 摆在基层，摆在社区，摆在移民治安工作的第一线。
3、加强财力投入，提高以信息通讯和交通工具为重点的警务科技含量。社区警务工作 往往单独工作的时间较多，加强社区民警之间、社区警务室与派出所和上级公安机关的沟通 是十分紧要的，因此必须认真解决好信息通讯工具，有条件的还应积极建设社区警务信息 平台，以保持密切的联络，加强警务协作。此外，还应加大财力投入，切实解决好社区民警 的交通工具，以及其他警务装备和夜勤补助等问题。
4、对社区警务室和社区民警的工作时间，实行“弹性工作制”和24小时轮休值班制。要保证社区民警80%的时间工作在社区，派出所开会要少而精，布置工作、工作联系可更多 地利用通讯工具。社区警务室的工作应有弹性，不能实行坐班制，防止社区警务工作的机关 化，不一定严格执行八小时工作法，应采取较为灵活的“弹性法”，以适应社区警务工作的 需要。
5、社区警务建设要正确处理好几个关系。一是正确处理社区民警与街道居委会或社区 管委会的关系，要加强协调工作，融洽相互关系；二是正确处理好与刑警、巡警的关系，加 强协作，防止内耗；三是要正确处理好社区警务与原有的安全文明小区建设和警民共建文明 单位、街段的关系，使之相互促进，以推动社区警务建设的健康发展。
